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首頁 政局 中央立「港版國安法」 一國兩制才可長治久安

中央立「港版國安法」 一國兩制才可長治久安

今次港版國安法的中央立法,以及其後特區按《基本法》第23條的本地立法,正好是重新規劃、試驗大陸法與普通法的有機銜接。這方面並不是史無前例,一如一國兩制,歐洲有許多參考經驗。

陳文鴻 作者: 陳文鴻
2020-06-29
敢言集

標籤: 一國兩制國家安全大陸法普通法止暴制亂港版國安法維護國家安全公署美國顏色革命
中央出手,特區配合,便可以保障香港的政治穩定,用法制威嚇來打擊任何搗亂的陰謀,「顏色革命」難以再起。(亞新社)
中央出手,特區配合,便可以保障香港的政治穩定,用法制威嚇來打擊任何搗亂的陰謀,「顏色革命」難以再起。(亞新社)
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近年,香港構成國家安全的風險,不在於香港本身,而在於中國與外國的關係。故此,「港版國安法」的立法不是為了香港,而是為了包括香港在內的國家和地區。立法的考慮便不能如香港一些人所言,只是針對9月立法會選舉的勝負,而是就建立和健全在香港的國家安全體制,應對今後至少是幾十年的外國攻擊的風險。即使香港的特區政府,包括行政、立法和司法三方都是愛國愛港人士擔當,仍然可有外國勢力用各種方法滲透、侵蝕、攻擊國家的利益,構成國家安全的問題。立法要立足根本、視野廣大長遠,避免再犯中英談判時被人誤導的失誤。

中央立法與香港立法存在着大陸法與英國普通法的差別,有一個銜接的問題,銜接便有一個制度過渡,不可能把大陸法與普通法簡單連接,其中更不能接受普通法優於大陸法的主觀假設。

過往的失誤是被誤導為普通法優越,中國內地的法制改革是香港化,也即是香港的英國普通法成為中國法制變革的終極目標,包括所謂在內地造幾個香港之說。由此而致香港與內地缺乏法制銜接的考慮和試驗,也產生出河水不犯井水的兩方隔絕的思維。

今次港版國安法的中央立法,以及其後特區按《基本法》第23條的本地立法,正好是重新規劃、試驗大陸法與普通法的有機銜接。這方面並不是史無前例,一如一國兩制,歐洲有許多參考經驗。

在法律銜接外,還有執行的銜接。國家安全滲透到社會、經濟、政治各個方面,不像國防與外交的政策範圍清楚,容易劃分。

正因為國家安全的滲透性,中央政府不能袖手旁觀,特區政府也不可以束手無策,應是中央與特區聯手執行,維護國家安全。於是人大的草案建議是特區成立維護國家安全委員會,包括特區主要官員和關鍵紀律部門主管,以特首擔當主席。秘書處也由中央任命,與參與委員會主要官員由中央任命相同,反映中央的委託性質。另設中央指派的國安事務顧問,與在警務處設有關部門,均是倣效英國前例。

最突出之處是中央在港設維護國家安全公署,監督指導香港的工作,與現有外交部駐港特派員公署和駐軍的不直接涉及特區工作不同,在指揮中央在港的國家安全工作之外,相信與特區的體制和執行多所銜接配合,反映出國家安全工作的特性。

至於特區設專門的檢控部門,由特首任命主理的法官,並保留特定情形的中央管轄權,目的是為了避開外籍法官為主的特區司法制度。

對「港版國安法」主要是政治信任問題

中央對於國安立法已經考慮多方因素,而且在執行機制方面還是主要依從特區的高度自治,只保留特別的案件由中央行使管轄權。

國家安全與一般政策領域不相同,屬於與國防、外交同等。事實上,國家安全的範疇更大,包含了國防、外交。

與國防、外交同樣,國家安全的管治只能依靠法律的大框架的規範和組織的控制,不可能事事公開透明,循民主程序來進行。一如外交,有全權代表的制度。國防方面亦不可能在交戰戰役中尋求民主程序來決定行動,國家安全核心的是情報組織與活動,絕大部分都是隱秘而不公開,其中也涉及與外國政府的諒解和密約協調,即使在號稱民主的國家,亦有法定程序保障有關資料不予公開,甚而永遠不公開。這是情報工作的性質使然,與法治、民主的原則無關,而是建基於社會對政府的信任。

事實上,即使是一般政策範圍,政府的文件也有一個機密的等級制度。由於可能涉及眾多利益,為使政策的制訂和推行不會受到不合理的干擾,有關的政策文件有不同的機密等級。不同級別或位置的官員(和議員)獲授權接觸不同等級的機密文件,同時亦有機密法來禁制未授權的接觸或把文件內容公開。

此中的關鍵在於對有關官員制度化的信任機制。這些都非淺薄粗暴的民粹主義所能理解。但是他們理解與否並不重要,任何有效和負責任的政府都是這樣做。

因此,對「港版國安法」主要是政治信任問題,而不是技術問題。後者可經不同的審議,逐步完善,也不必然在立法時便要做到十全十美,先立法以應付當前國家安全的挑戰,隨後依時代變遷還可以修訂補充。對政府的政治信任是基礎,是全民合作建立和完善在港國安制度,保障在紛亂的國際環境中國家的大利益。信任是把政府與國家社會的命運連在一起,共同奮鬥。

中國改革開放的最大經驗是有錯必改,但同時不迷信教條,不管是洋教條或土教條。香港「一國兩制」20多年來受到部分洋教條的誤導,今次國安立法是要突破洋教條和背後洋利益的束縛,但同時不改變香港制度之可行可取之處,堅持香港的制度建設亦是要穩中求進。

人大的「港版國安法」正體現這種要求,也為了應付日益猖獗的國際異己勢力對華的顛覆攻擊。若我們對中國命運前途有承擔和歸屬的,自當支持。反對國安立法的根本理由是不信任中國的發展道路,不是背棄國家,便是迷信洋教條,不明政治現實。

「顏色革命」難以再起

「港版國安法」引起的爭論都屬枝節,因為無論是美國等外國或是香港反對派的批評和攻擊,都改變不了香港國安立法和建立執行機制的政治現實。這也是中央政府的立場和策略:不再爭論,但是盡可能在有限而可靠的範圍作諮詢,也不限於香港,目的是盡快立法,盡快填補在香港的國家安全風險的缺口。既為香港止暴制亂,在政治上排除外國介入、本地異己勢力作反的活動空間,也為在香港建立與完善國家安全保障制度踏出第一步,鞏固在香港的防衞能力。

這樣的安排,即使美國仍要繼續在香港推行「顏色革命」,將會是堵塞處處,無處着手,也無用武之地。接受美國政府和「台獨」資助的組織與人物,會難逃法網。中央政府的決心,同時迫使特區政府嚴肅處理動亂,不會再像去年那樣縱容放任,特首與警務處處長也不敢干冒國安法,對侵犯國家安全的行動視若無睹,不作為。

中央政府通過駐港的國安公署和政治顧問,可起對特區政府監督和指導作用。特區政府缺乏經驗與知識,不了解涉及國家安全事務的複雜性和危害性,也沒有廣泛有效的網絡來搜集情報、調查案件,後者便要依靠中央政府的有關部門在海內外的工作來作引導、支援和配合。

某一程度上說,中央立法和有關制度的建設,是在香港為保國家安全建立天羅地網,以守衞國家的最大利益。侵犯國家安全的活動不會限於香港,多是跨境進行,且以內地為主。故此,香港與內地合作是關鍵,而重大案件必涉內地,按特別事例由中央而非特區處理更為有效和適當。

事實上,今次立法,並不依國防、外交之例,把國家安全事務全部劃歸中央政府管轄,而是讓特區政府有所參與、有所貢獻,反映國家安全事務的特性,並且不受地域、制度所限,也顯示出香港特區並不是「飛地」或某一程度的租界,而是中國領土不可分割部分,不能置國家安全於不顧,把香港變成國家安全的缺口,變成外國勢力攻擊中國的橋頭堡。香港應是中國防衞的第一線,拒敵於國門之外,一改回歸20多年的不足之處。

有了國安立法和相關的執行機制,香港不可能再有去年的反修例暴亂,示威遊行是合法公民權,但是不能讓它作為港獨亂港的掩護。中央出手,特區配合,便可以保障香港的政治穩定,用法制威嚇來打擊任何搗亂的陰謀,「顏色革命」難以再起,香港與國家便少了像去年那樣本可避免的大損失,香港「一國兩制」才可以長治久安!

原刊於《東方日報》,本社獲授權轉載。

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陳文鴻

珠海學院一帶一路研究所所長,1992-2016年為香港理工大學中國商業中心主任,2010年兼任香港理工大學公共政策研究所所長。曾任世界銀行顧問,中國政府的港事顧問,香港中央政策組珠三角研究小組成員、香港新機場諮詢委員會委員及香港規劃遠景及策略研究小組的專家顧問。2013年2月開始為香港特區政府中央政策組特邀顧問。現為中華人民共和國商務部經貿政策諮詢委員會委員。 近年研究重點為中國的發展戰略,從歷史、全球化以至地區和產業。並從中國出發,聯繫至中國與歐洲發展的比較,以及東亞地區的產業和經濟競合。
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