鞏固一國兩制 實現二次回歸

有人說，《港區國安法》在香港實施，是香港實現「第二次回歸」的開始。

中國政府1997年7月1日對香港恢復行使主權，在香港實行一國兩制；香港按鄧小平設計的模式，實現了「第一次回歸」。過去20多年的經驗說明，第一次回歸給一國兩制的實踐留下了若干問題和矛盾，一直未有得到解決；要解決這些問題和矛盾，令一國兩制得以行穩致遠，須在香港實現「第二次回歸」。

第一次回歸強調不干預

第一次回歸有幾個特點。第一個特點是強調「不變」：中國政府承諾，香港回歸後，社會制度不變、生活方式不變、法律制度基本不變。為甚麼要說不變？因為港人怕變；怕怎麼樣的變？怕香港變得和內地一樣，或者把很多內地的東西引到香港來。怕變背後的意識，就是認為香港比內地好得多，不能讓香港這一制給內地的一制沖淡了、染污了、敗壞了。對大部分港人來說，實行一國兩制的主要意義和目的，就是保證香港制度的優越性在回歸後不受內地損害。而中央官員（包括鄧小平）不斷重複「不變」的承諾來叫港人放心，等於認同了「不能讓香港變得像內地」的觀點。

第二個特點是強調中央「不干預」；最深入人心的表述是江澤民說的「河水不犯井水」。中央官員不但多次表示對香港事務「不能干預」、「不會干預」，而且對香港事務應由港人自行管理還提出過不少理據。本來，從起草《基本法》的時候開始，中央官員也經常指出，香港在一國兩制下享有的「高度自治」不是「完全自治」。「高度自治」有多高，是按《基本法》的規定：《基本法》給香港多少權，香港便有多少權；香港沒有「剩餘權力」。可是，很多港人的理解卻恰恰相反：《基本法》寫了由中央管的事，才由中央管；沒寫的都屬於香港的自治範圍。直到今天，仍有不少人振振有詞地（但錯誤地）說，根據《基本法》，除了國防和外交，中央在香港什麼事都不能管。

模糊國民身份淡化國民意識

第一次回歸的第三個特點，是在國籍和身份的問題上，只着重強調港人和一般中國公民的差異。根據《中華人民共和國國籍法》，大多數港人在回歸後自動成為中國公民；但這身份轉變有什麼意義，作為中國公民有什麼權利和義務，沒有人關注；《基本法》沒提，中央和特區政府也從不重視。特區政府獲中央授權簽發「特區護照」，只強調港人拿着它到處旅行有多方便。同時，為照顧許多港人在回歸前持有外國護照，全國人大常委會在香港回歸前夕「解釋」了《國籍法》在香港實施的特殊安排，容許領取特區護照的港人同時持有其他國家的護照，用作旅行證件。這些政策措施，無可避免地產生了模糊港人國民身份、淡化港人國民意識的效果。

按官方的說法，一國兩制在香港特別行政區的實踐，「取得了舉世公認的成功」。從整體評價一國兩制在香港的實踐，成功應該是主要的，畢竟回歸以來大部分時間，香港的經濟和社會都能平穩發展。但另一方面，有些範疇的失敗也很明顯，不能否認。

例如在回歸後的頭10年，中央官員十分重視「人心回歸」。香港1997年在法律地位上回歸了，但很多港人未有建立對國家民族的認同感，人心仍未回歸；而人心回歸是長治久安的重要條件，所以中央官員反覆強調要爭取人心回歸。然而，任何人都看到，拿今天跟回歸初期比較，港人對國家的信任和對一國兩制的信心，不但沒有增強，反而問題愈來愈多，現實情況跟「人心回歸」距離愈來愈遠。

總結首次經驗做好二次回歸

又如對於「港人治港，高度自治」，中央和港人看法的分歧也在擴大。從5、6年前開始，中央政府對港人治港顯得愈來愈不放心：從提出中央對香港有「全面管治權」，到要健全中央行使這全面管治權的制度，到現在中央要出手解決特區政府不能自行解決的問題，跟過去只強調支持行政長官和特區政府依法施政，已相距甚遠。在港人方面，又覺得中央對香港事務干預愈來愈多，高度自治不斷被削弱。這兩方面的趨勢仍在發展，一國兩制承受的張力繼續增加。

再如中央官員已提出多時的香港社會「深層次矛盾」，絲毫沒有緩和的跡象，完全看不到解決的曙光。這並不是因為特區政府和香港市民不知道問題所在，也不是因為政府和社會沒有解決問題的意願。解決深層次問題，不能不進行大規模的社會改革；而特區的政治體制和管治模式令社會改革根本無法進行。

我們不應簡單化地把人心未能回歸、港人無力治港、社會沒法改革等失敗現象全部歸咎於第一次回歸的缺陷。但要做好第二次回歸，讓一國兩制重新上路、行穩致遠，確實要總結第一次回歸的經驗，汲取教訓，作為起點。這絕不會貶損第一次回歸的歷史意義。

原刊於《am730》，本社獲作者授權轉載。

曾鈺成

香港政策研究所副主席。2008至2016年出任香港立法會主席，曾參與多屆立法會地區直選。現擔任培僑書院和培僑中學校監及培僑小學校董。1968年在香港大學畢業後，於培僑中學任教，後擔任校長。香港大學教育文憑及碩士。1992年與一群志同道合人士成立民主建港聯盟，並出任創黨主席，2003年改任會務顧問。回歸前，積極參與香港過渡期工作，曾出任香港特別行政區籌備委員會成員，並擔任全國政協委員。2002-2008年擔任行政會議成員。