張炳良,綽號「張良」,當年「學而優則仕」,如今重返學界,無官一身輕,寫下洋洋十多萬字,推出《不能迴避的現實》兩冊,一談房屋政策,一談運輸政策,當人人期待這本書有什麼「料」爆之際,他卻在引言寫明不涉及「爆料」,亦因為「不在其位,不謀其政」,盡量不去觸及現屆林鄭月娥政府的政策舉措。他說,這是「政治倫理」。
張炳良從政之路,要從1975年說起。他畢業後加入政府當行政主任,當了12年公務員,最後兩年在廉政公署。之後轉跑道當學者,他說是因勢利導:「我1986年加入當時的城市理工學院,之前已在高級文憑課程擔任兼職講師,算是老臣子,學校開辦首屆公共及社會行政學士課程,聘請我做全職教授,我發覺自己的志趣是從事學術研究,遂決定轉行,放棄了公務員長俸,一做便是20多年。」後來他擔任過匯點主席、民主黨副主席,又於1995年至1997年擔任立法局議員,其後出任香港政策研究所創會董事及「新力量網絡」創會主席,2005年獲政府委任為行政會議非官守議員,香港教育學院前任校長,直到2012年,人生再轉跑道。
加入梁班子的緣由
梁振英在2012年找他做局長,他形容是另一次契機,「房屋政策是我興趣所在,90年代曾在房委會幫忙。上任行政長官梁振英邀請我加入政府時,是負責房屋及規劃地政局,當初想改組成房屋及規劃地政局,沒想到改組方案在立法會遭遇拉布而觸礁。後來(2012年)6月獲中央委任,唯有沿用原來架構擔任運輸及房屋局,豈料一做便是5年。」(發展局和運輸及房屋局,則改組為房屋及規劃地政局及運輸及工務局。)
他笑言自已是「替工」,一開始與發展局局長麥齊光有默契,互相照顧對方某個政策範疇,但沒有想過開局後政治形勢惡劣,立法會改選後也沒有改善,決定以不變應萬變。麥齊光更因涉嫌不誠實申請領取房屋津貼而被廉政公署拘捕,由上任到辭職歷時僅12天,是特區政府史上任期最短的局長。與當初期望不同,會否感到鬱鬱不得志?張炳良笑說不會,「問題不是由單一政策局處理,房屋政策牽涉土地,交通牽涉到規劃、財務,跨局之間要有所協調。」「我在書中也有寫,政策問題受不同因素影響。尤其政策不是由零開始,政策範疇繼承許多事,政策有路徑依賴,扭轉路徑需時,在社會科學有所謂路徑依賴(path dependence)。」他耐心解釋:「既有政策有既有利益(vested interest),調整時如何擺平不同既得利益者,令大家不覺利益受損、如何協調小局和大局,正是所有政策的挑戰。當中受到的挫敗是全世界政府都會面對的問題,並非香港獨特要面對。這是已知的,我研究公共行政、管治,明白是存在的。只是做了局長後,意識到問題比想像中得更尖銳。」
兩度萌生辭職念頭
問題之尖銳,令他先後兩度萌生辭職念頭,張炳良憶述,第一次是2014年,當時高鐵工程最先被揭發需延期約兩年,但被社會質疑他與港鐵「合謀隱瞞」。他憶述,時任港鐵行政總裁韋達誠曾致電張炳良,向他「拍心口」稱高鐵可於2015年完工,他「疑中留情」(benefit of doubt),相信港鐵卻釀成事件,但傳媒及公眾卻認為他有意隱瞞,「整件事件過程心情很複雜,當時決定若政府的獨立專家小組證實局長須就此負責,我願意立刻辭職」,最終沒有人被報告點名譴責。
第二次是2016年高鐵超支需向財委會申請追加撥款196億元,他稱當時若議案未能通過,高鐵工程將要準備停工,「當時我已叫港鐵主席馬時亨做好倒數的準備」,「雖然這並非局長可以控制,但已有心理準備需承擔政治責任,引咎辭職」,最後財委會在爭議聲下通過撥款。
運輸房屋局 何妨分拆?
林鄭月娥在2017年競選期間,已提出分拆運輸及房屋局。現屆運輸及房屋局局長陳帆亦曾表示,如果社會氛圍和政治環境許可,政府會考慮改組運輸及房屋局。若該局分拆,他將有更多時間和能量,集中處理房屋相關政策。
被問到是否支持拆局?張炳良認為,房屋應與土地規劃歸於一局,「孫明揚做局長時正是如此,當時是房屋及規劃地政局。去到2007年,鄭汝樺時代就是運輸及房屋放在一起。梁振英的想法,運輸及工務。以我5年觀察,運輸足以自成一局,工作量大,有些局也較細小,故運輸自成一局並無不可。」他指出,運輸政策的範疇牽涉不只是陸連,尚有海運(港口、船舶代理、管理、保險、融資、仲裁)、空運(航權、航空融資)等,「分拆後,局方依然有很多工作可以做。」
張炳良這兩本著作成書於離開政府後一年,時機有點敏感,坊間甚至有人揣測他想向陳帆局長傳遞某些訊息,會否擔心對現屆政府的局長造成壓力?張炳良斬釘截鐵地道,真的完全沒有針對現屆政府的意思,「只是我離開政府後休息數個月,把5年來關於公行政、公共政策的體會、所思所想,或是現實政策制定的經驗寫出來,予人研究及探討公共政策,也希望趁記憶新鮮盡快寫下來。」他憶述自己2017年10月落筆,2018年4月完成,原本只想出一本書,卻愈寫愈多,最後寫了19萬字,因此分開兩冊出書。在書中,張炳良表明不會評論現屆政府的舉措,只會集中寫自己就任的那屆政府在處理問題或決定的情況,例如交代上一屆政府如何處理他們前一屆的政府遺留的問題。他續道:「我把政策醞釀的過程寫下來,能讓市民及社會知道政府以甚麼角度思考問題,我不會說上屆政府處理所有問題的方式一定是對的,但希望忠實地呈現我作為有決策權的局長處理問題時的經歷,讓社會、學生、對公共政策感興趣者,可以明白公共政策繼承上屆時的轉化過程。」作為公共政策學者,他始終想為香港的政策史補上一筆。
專訪張炳良二之一
本系列文章:
新書簡介
書名:不能迴避的現實──回顧任局長五年的房屋政策
作者:張炳良
出版社:中華書局(香港)有限公司
出版日期:2018年7月6日
受訪者簡介
張炳良教授於2012年7月至2017年6月出任香港特別行政區政府運輸及房屋局局長,並兼任香港房屋委員會主席、香港海運港口局主席、香港物流發展局主席、香港機場管理局董事、香港鐵路有限公司董事及香港按揭證券有限公司董事。
1974年畢業於香港大學,主修社會學及經濟學。其後於英國阿斯頓大學取得公共管理學碩士學位,及於倫敦經濟及政治學院取得政府研究哲學博士學位。他曾任香港教育學院(即今香港教育大學)校長及香港城市大學教授,專注研究管治、公共行政及公共政策,著作超過一百篇學術期刊文章和書章,以及多本專書。他於2010年共同創辦亞洲公共行政學會,曾任會長。有關香港的中文論著包括:《變與不變:危機與轉型下的管治之道》( 2001)、《公共管治策略:特區八年政策得失》(2006)、《管治香港的難題:回歸10年反思》(2007)及《反思香港發展模式》(2009)。長期活躍於社會及公共事務,曾擔任行政會議非官守議員及消費者委員會主席。1995-1997年為立法局議員及其教育事務委員會主席。
離開局長崗位後,他現任香港教育大學公共行政學研究講座教授及香港科技大學公共政策研究院客座教授。