張炳良：在死局和虛局之間 尋求政治重建的第三條路

過去一年，香港形勢急變，內有持續反政府抗爭、社會撕裂，上有中央直接引入《國安法》「金剛箍」，外有美英等西方國家的制裁。變亂處境中，可如何走下去，須務實思考。

人心不穩 希望何在

部分泛民和抗爭派得出「一國兩制」已變「一國一制」的結論，鼓吹悲情、攬炒的終局想像。按此邏輯，如何說服市民他們可帶來希望呢？另邊廂，一些建制中人因北京重手整治特區而雀躍萬分，認為終可撥亂反正，進入「二次回歸」，但若社會政治深層矛盾仍在、人心不穩，又希望何在呢？

回歸以來，建制派一直佔議會大多數，特區政府繼承了港英殖民地行政主導傳統，可是管治上卻愈來愈舉步維艱。一切乃因缺乏民望、底氣不足，經不起21世紀民眾力量的殘酷考驗，否則北京也不用擔心香港失控而直接動用國家力量去鎮住局面了。

儘管較多市民支持泛民黨派，年輕一代近年更全面反政府反建制，但不等於視其具執政能力，而是非常不滿現狀、藉泛民「發聲」抗衡。在既不信任政府和北京、怕失去自由而又看不到其他前景下，支持不斷抗爭便成為剩下來的無奈選擇。一些人嚮往走「國際線」，找美歐干預，也折射了自己內在的無能無助感。

參考已故政治經濟學家Albert O. Hirschman分析（註），當對體制失去信心和忠誠，甚至其聲音（「抗議」）已不受重視以助改革，人們最後只會「離場」，此乃當下香港面對的最大憂慮。故急務是在新的現實制約下，重建可行並能帶來（哪怕是局部的）民主改革與希望的「港人治港」體制，以逐步挽回民心。

泛民主流派過去爭取普選民主的策略，誤判形勢、進退失據。抗爭派認為泛民爭不到普選乃因過於溫和，於是鼓吹走勇武決戰路線，好像是突破，實則五十步笑百步，其終局想像只屬空中樓閣，漠視現實政治改革所需的妥協藝術（否則只有革命一途）。

中央為求反制，寧願付出沉重的政治代價。泛民已失去關鍵作用，激進抗爭派把前途交付美國，終會失望，也必受中央打擊。往後特區政治發展，盡由北京主宰，而北京必從維穩看問題。

勿把國家與本土對立起來

北京從來懷疑西方民主模式，近年更視香港為國家安全短板，感到港人缺乏國民身份認同、鬧「分離」及受外力利用以打擊中國及其政權體制。不明歷史因由，就難以準確剖析矛盾和挑戰所在，若因噎廢食或嬰兒與洗澡水一同倒掉，會造成國家與香港雙輸。

香港的身份政治有其歷史絡脈：英治下百多年脫離中國，行英式制度，二戰後冷戰期間作為西方世界面對共產中國的前沿，有長年的疑共反共基因。九七回歸對此格局未有帶來巨變（去殖化、國家化），因當年中英雙方處理香港問題，但求平穩過渡、安定繁榮，故維持現狀「一切不變」乃主旋律。港人由精英至草根，皆一廂情願，以為回歸後一切照舊，香港自成一體，接受「一國」卻理不通「中國的香港」當中複雜含義。

殖民地時期，港人拿英國屬土護照，有國民之名卻不享其實；進出中國內地使用回鄉證，視為「港澳同胞」。《基本法》把香港永久性居民身份賦予憲制性定義，九七後港人持特區護照行走世界各地，突顯了其「香港人」身份。公民的政治和社會權利主要以香港永久性居民而非中國公民界定，以照顧香港作為多國籍國際都會的特色，只有特首及三權機關的首要成員須為中國公民。

九七前的歷史因素和自身發展出來的港式文化，加上回歸後的法律和政策界定，遂構成與內地國民有別的本土身份認同。但這種歷史性存在的本土情結，並非排斥中國、排斥內地的心態，有別於近年才冒起的「仇中」分離主義以至虛無縹緲的香港「獨立建國」論述。明乎此，便須慎防把國家與本土對立起來，因這樣做反會助長隔閡與仇恨。

切忌自我矮化 重建有限度民主體制

美國對中國發動新冷戰，主因是中國崛起、威脅美國霸權及其一直主宰的國際秩序，香港因政府處理修例危機失當，為人所乘，竟成為第一戰場。美中角力最終關乎全球地緣政治經濟重組，前景難料。

當前美國夥同盟國制裁、孤立和空洞化香港之際，香港切忌自我矮化或加速「內」向化，以為靠吃國家就能渡過難關，而放棄「中國香港」在國際上應有的定位和影響力。一個缺乏國際魅力、淪為「另一內地城市」的香港，對國家沒有戰略裨益。

立法會選舉押後一年，政府解釋只因疫情考慮，卻必帶來不少政治效果。一年後，9月立法會選舉、12月特首選舉委員會界別選舉，之後2022年3月特首選舉，一連3場大規模選舉必會牽引社會關注、動員和投入。

選舉乃辯論「改變」、造就「希望」之契機，關鍵是怎樣的希望。香港急需政治重建、大刀闊斧，使能帶來真正轉機，在死局（現狀）和虛局（攬炒）之間，尋求第三條路。目前狀態而言，沒有條件講理想模式，只能在新舊制約下重建可發揮一定效能的有限度民主體制，重新上路。北京若仍相信「港人治港」，就須為它注回活力，不能靠直管。

唯有政改才可打破困局 造就轉機

唯有政改才可打破困局，可分兩方面：一是重建特區政府威信和植根民意的領導力，這樣才能真正行政主導，推動大革新；二是以重塑議會政治，讓黨派各有所為，發展良性的反對派政治。在此拋磚引玉，提出4項建議，造就轉機：

一、以8‧31決定及上屆政府方案為本，爭取於2022年落實行政長官普選。能否通過，得看廣大民意是否接受妥協，以及全國人大常委會剛表決延任之現屆立法會內大多數議員的取捨，但決定要快。唯有獲得市民認同，新特首才有條件強政勵治，善用公共力量進行住屋、交通、環保、醫衛、退保等重大改革。先有了特首普選，才可按北京2007年決定的路線圖，進一步商討立法會全面普選。

二、2021年下屆立法會起，制度化反對派政治，促進議會內黨派整合及協商，實行多數派和少數派領袖制度，並配置額外功能薪津、助理等，多數派領袖自動成為立法會內務委員會主席，少數派領袖為副主席。加強兩派互動及與政府之間的溝通協調，達至有機的互相制衡、互相配合。

（3）改革地方行政，期於2023年本屆區議會任滿後，取消18區只屬諮詢性質的區議會，代之以5至6大區的區域議會，不屬政權組織，負責地區上的文康、街市、街道及環境衛生管理，讓民選議員有發揮和負責的空間，不流於空言，做好市政，以培養市民的在地自豪感。同時考慮以政治委任方式指派區域專員。

（4）重啟公營部門改革，鼓勵創新、精簡程序、推動智能及便民政務，配合改革型政府及社會急劇變化中的施政需要。

風雨飄搖，尤須堅定向前。若有求變意志，未來一年可成為政治反思、重建、具特殊意義的過渡期，望各方珍惜。

註：Albert O. Hirschman (1970) Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations, and States, Cambridge, Mass.: Harvard University Press.

原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。

張炳良簡介

張炳良教授於2012年7月至2017年6月出任香港特別行政區政府運輸及房屋局局長，並兼任香港房屋委員會主席、香港海運港口局主席、香港物流發展局主席、香港機場管理局董事、香港鐵路有限公司董事及香港按揭證券有限公司董事。

1974年畢業於香港大學，主修社會學及經濟學。其後於英國阿斯頓大學取得公共管理學碩士學位，及於倫敦經濟及政治學院取得政府研究哲學博士學位。他曾任香港教育學院（即今香港教育大學）校長及香港城市大學教授，專注研究管治、公共行政及公共政策，著作超過100篇學術期刊文章和書章，以及超過10本專書。他於2010年共同創辦亞洲公共行政學會，曾任會長。有關香港的中文論著包括：《變與不變：危機與轉型下的管治之道》（2001）；《公共管治策畧：特區八年政策得失》（2006）；《管治香港的難題：回歸10年反思》（2007）；《反思香港發展模式》（2009）;《不能迴避的現實──回顧任局長五年的房屋政策》（2018）；及《不能迴避的現實──回顧任局長五年的運輸政策》（2018）。長期活躍於社會及公共事務，曾擔任行政會議非官守議員及消費者委員會主席。1995－1997年為立法局議員及其教育事務委員會主席。

離開局長崗位後，他現任香港教育大學公共行政學研究講座教授及香港科技大學公共政策研究院客座教授。

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