張炳良：修例風波如何一石激起千重浪|編輯精選

過去一年究竟發生了什麼事，使今天的香港變成悲情及動亂城市，令中央政府要直接引入「港區國安法」？

林鄭月娥特首問：「我們有能力在立法會通過任何維護國家安全的法律嗎？」（《明報》5月25日報道）那為何一個受北京信賴的特區班子，和已由建制派佔大多數的立法會（本屆是42席），竟無法按原來《基本法》第23條要求，自行就國家安全立法？說白了，在於一直未能妥善處理民心問題，修例風波後更甚。

一切源自修例風波有如破堤引洪

去年6月爆發的反《逃犯條例》修例抗爭，徹底地改寫了香港和一國兩制的命運。修例藉陳同佳涉在台灣殺人案促使，反政府陰謀論認定，一切乃為遏制港人自由的部署，但我寧信是遠况和近事的悲劇巧合。

表面上看，修例旨在堵塞長年漏洞，模式為國際慣用，又可同時解決陳同佳案，可謂一石多鳥。但這屬內向思維。香港與內地任何引渡安排，皆涉及「兩制」不同的司法制度；而香港作為中華人民共和國特區與台灣作出安排，也迴避不了「兩岸」政治及「一中」爭議。

政治敏感度不足，思慮不周，時機不利，故修例建議一出台，便如破堤引洪。泛民拿作主打議題，法律界大為質疑，工商界反彈，且令香港即時捲入美中角力和台灣大選的政治漩渦中，內外矛盾合體遂一發不可收拾。

政府把修例與陳同佳案綑綁，形同定下死線，陷於被動，難以用時間換取空間，理順民情。在泛民拖延成立法案委員會下，政府拿法案直上立法會大會審議，反讓懷疑的民眾以至國際社會相信，快刀斬亂麻背後必有重大圖謀，而當北京視反修例為外國陰謀時，遂成完美的政治風暴。

危機處理進退失據一子錯滿盤皆落索

由早期泛民抗議，演變成以數十萬至百萬人計的市民抗爭，原初不為一般「和理非」市民認同的暴力抗爭、破壞並焚燒公物、衝擊特區和中央權力機構，及毁壞國旗國徽等行為，竟逐漸「主流化」，年輕人一面倒反政府，顛覆特區政治生態。

過程中，若主事者處置得宜，群情不至如此洶湧。形勢急變，覆水難收，攬炒論述固然在推波助瀾，但也跟政府態度和手法有關，它當時是否「只知勝而不知敗」致「必害其身」呢？

當法律界嚴重質疑及社會反彈時，政府本應及早思考另案或退路，最佳做法是把陳同佳案抽出，與台灣商討如何特事特辦，這樣修例之事便可從長計議，退一步海闊天空。但特區政府和中央官員因認定外力介入，遂以對外的政治凌駕對內的政治，結果兩者皆失。

政府進退失據，先在於錯估形勢而貿然修例，繼而不及時調整步伐，三而去年6月中為勢所迫「擱置」修例卻不肯放下身段，拖延至9月政情暴力化才收回法案，犯了政治人皆知「擠牙膏式」回應之大忌，且一早便否決成立法定調查委員會，放棄確立真相、社會和解的機會，致威信流失，成為最大輸家。

一場或可藉果斷降溫暫時止血的風波，竟因民情找不到寬慰（closure）致火頭愈燒愈烈。抗爭暴力化，法紀受衝擊，當然不能等閒視之，但單靠警察解決不了政治問題，反因其鎮暴行動，產生新的對峙衝突，延續了抗爭的生命力，並令警隊賠上多年來建立的親民信譽。

兩極撕裂下，教育成為戰場，公務員體系及司法機構備受衝擊，各行各業激化，區分黃藍敵我，中央也進入底線思維。危機處理失敗，民心轉向不了，制度付出沉重代價，親痛仇快。

回歸以來三大轉捩點

事物之變總不會無緣無故。一國兩制自回歸以來因兩制差異及兩地融合之痛，產生不少矛盾，而民主進程受挫、港人身分困惑，乃當中死結。「佔中」令局面惡化，港人排「內」（地）日甚，中間政治式微，這是大環境。修例成為燎原之星火，雖始料未及，但事後回看，有迹可尋。

北京對港基本政策，自1980年代以來一直未變：即香港不能亂，必須駐軍，並須自行立法維護國家安全；對香港的管治權是完整的，由中央授權特區內部自治，不存在主權治權分割，不存在剩餘權力。北京從不認同西方民主，基本法規定雙普選目標，乃當年的民主派鍥而不捨才爭到，但北京堅持循序漸進、中央對行政長官有實質任命權。

「一國兩制」乃制度妥協，須兼容差異，例外與融合並行，否則水清無魚。普選和國安立法關乎兩制穩定，皆須落實，但回歸後不少人忘記了歷史，形成長期未解之結。

2003年23條立法之爭乃第一轉捩點，不少港人怕失去自由，北京則疑港人不愛國，故引入中央主導的政改五部曲。2014年泛民發動「佔中」，北京強力反制，一場爭普選之運動，異化為泛民跟北京鬥爭、分離主義蔓延的惡性循環。因近年美國策動「圍中遏華」，北京不再視香港政爭為泛民vs.建制的博弈，而是有外力插手的政權爭奪戰，這是第二轉捩點。

反修例風波後，北京認定香港失控，「止暴制亂」壓倒一切。泛民對北京勢不兩立，北京視之為美國前哨，且懷疑特區政府及建制派能否駕馭港局，唯有中央上陣，不若從前客客氣氣，此為第三轉捩點。激進抗爭派旨在攬炒、推向懸崖，以刺激國際反應，中央視香港局勢危及國家安全。

幽靈放了出來理性步入黃昏

修例一石激起千重浪，過去一年香港充滿暴力與仇恨，立場重於真相，理性步入黃昏，幽靈放了出來就回不到過去。信任失落下，官民形同陌路，共識政治瓦解，怎有民氣去尋求革新？

就深層次問題，不應混淆「港人治港」的結構性矛盾和任何地區皆需面對的社會分配問題，派錢買不回政治上失掉的民心。

港區國安法必然予美國「介入」香港，提供進一步輿論和政策台階，香港夾在美中「修昔底德」角力中，政治前景將更為動盪，港人需作好準備。政法界爭議中央立法對「一國兩制」的衝擊，實情卻是「一國兩制」走到今天的困局，驅使北京作出這個並非原來劇本、長遠順逆難料的選擇。

對平民百姓來說，關鍵不在於維護國家安全的原則，而在於細節：是否照搬內地一套還是合乎香港的法律概念、對基本法保障的自由和權利的影響、罪行定義和罰則，及如何執法和審訊等。國安法通過後會是怎樣的香港？是宿命論者所言的”End of Hong Kong”，還是可以重生的火鳳凰？往下去究竟是任由惡性循環牽着走，還是可切實尋找出路？

就算能避過終極式攤牌，不至即時悲劇收場，但維持現狀也只等於長期僵局、悲情戰勝希望而已。當靈魂漸游走出「一國兩制」軀殼，主政者不善於疏導，而抗爭話語充斥着右翼民粹主義的「恐懼的政治」，那麼在生活失常、經濟受創、民主停滯下，處身於夾縫的普羅百姓及年輕一代怎能有自信、看好未來？

真正出路只有一條，就是政治重建、逐步解結，啟動大革新，但以目前的兩極思維及國際形勢看，此路難行，或被笑癡人夢話。若中央寧取北風而非陽光之政策，若抗爭只在乎癱瘓或焦土，若黃藍之間只剩下你死我活，那任何再出發之聲都是徒然，恐懼與無助將噩夢成真。

幾百萬平民還是要過生活，香港是其安身立命之家，他們是否接受這種命運？

原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。

張炳良簡介

張炳良教授於2012年7月至2017年6月出任香港特別行政區政府運輸及房屋局局長，並兼任香港房屋委員會主席、香港海運港口局主席、香港物流發展局主席、香港機場管理局董事、香港鐵路有限公司董事及香港按揭證券有限公司董事。

1974年畢業於香港大學，主修社會學及經濟學。其後於英國阿斯頓大學取得公共管理學碩士學位，及於倫敦經濟及政治學院取得政府研究哲學博士學位。他曾任香港教育學院（即今香港教育大學）校長及香港城市大學教授，專注研究管治、公共行政及公共政策，著作超過100篇學術期刊文章和書章，以及超過10本專書。他於2010年共同創辦亞洲公共行政學會，曾任會長。有關香港的中文論著包括：《變與不變：危機與轉型下的管治之道》（2001）；《公共管治策畧：特區八年政策得失》（2006）；《管治香港的難題：回歸10年反思》（2007）；《反思香港發展模式》（2009）;《不能迴避的現實──回顧任局長五年的房屋政策》（2018）；及《不能迴避的現實──回顧任局長五年的運輸政策》（2018）。長期活躍於社會及公共事務，曾擔任行政會議非官守議員及消費者委員會主席。1995－1997年為立法局議員及其教育事務委員會主席。

離開局長崗位後，他現任香港教育大學公共行政學研究講座教授及香港科技大學公共政策研究院客座教授。