歷屆特首選舉,候選人政綱都被說成是「大事」,政圈、評論界和媒體都「高度重視」。但事實告訴我們,歷屆特首選舉都不是拼政綱,公眾對政綱也沒多大興趣,反而更關注候選人的背景、過去做過什麼、說過什麼、政治立場、政治觀點等等。不說自明,政綱只是候選人開出的支票,能否兌現要看上任後的表現。
今屆特首選舉只得一名候選人,沒有對手,自然毋須比併政綱;而且香港要解決的問題「眾所周知」,大部分都講了足足25年!大家想知道的,是過去沒法解決的老大難問題,下屆政府有什麼方法解決?
李家超政綱毋須深究 待施政報告公布大計
以房屋為例,董建華政府任內提出「八萬五」建屋計劃、10年內達到七成家庭自置物業、3年「上樓」,結果都無法落實。曾蔭權年代力推「置安心」計劃,以先租後買方式助市民購買資助房屋,最終又不了了之。梁振英政府倡「港人港地」計劃,但任內只能落實一個項目;覓地措施如開發郊野公園邊陲、中部水域人工島等,也是最終無法於任內實現。林鄭月娥任內以解決土地房屋問題為施政重點,組織了一場「土地大辯論」,但雷聲大雨點小,「大辯論」之後一切又回復原狀;房屋供應也未見改善,私樓樓價不斷創新高,公屋輪候時間則愈來愈長。
「講咗唔等於做到」,香港人早就心裏有數,故此本屆特首選舉唯一候選人李家超上周五公布政綱,看似煞有介事,但其實毋須深究,因為他到4月9日才宣布參選,競選工程千頭萬緒,要在4月29日、即宣布參選後3周就草擬出政綱,時間太過倉卒──要把政綱寫出來不難(競選團隊內高手如雲),但要李家超自己充分明白和掌握,卻非易事。
政圈流傳李家超外號「頁問」,即政府文件每頁都要問。為何如此?一說是他做事認真、絕不馬虎;另一說則是他不「熟書」,需每事問。到底是哪一個原因,我們不得而知,但他職業生涯在警隊度過,對公共政策和政府政務不熟悉,一點也不奇怪;與其倉卒草擬政綱,不如上任後提交第一份《施政報告》時才公布施政大計,可能來得更現實、更可行。
不過,在李家超的未來施政綱領中,有一項是已經公布、肯定會做而又一定可做得成的,是政府架構重組。李家超曾經公開表示,他傾向接納現屆政府提出的政府架構重組方向,相信現屆政府能在任內完成相關工作,這樣對來屆政府組班將有很大幫助。
行政長官林鄭月娥在今年1月的立法會答問會,建議政策局由13個分拆、合併成15個,包括增設文化體育及旅遊局,分拆運輸及房屋局、改組食衛局及重組民政事務局,令原來的「3司13局」成為「3司15局」。而消息又指,李家超將會增設兩個副司長,及大量增加副局長和政治助理,一來是培養政治人才,二來是增加人手以應付跨局的統籌工作。
改組政府顯示「大有為」 未必有助施政
改組架構、增加人手,通常是政府要顯示有所作為的慣用招數。不管最後成績如何,但一開始就從人事上入手,既可以引起社會關注,又可顯示政府決心,何樂而不為?但事實告訴我們,政府施政表現和架構改組並無關係,增加人手更會令政府架構不斷膨脹,徒然增加了政府開支,卻未必有助改善施政。
據公務員事務局的資料,以去年3月計香港公務員職位編制達19.3萬。過去4年政府聲稱制定及推行了不少新政策及措施,為應付額外工作量,公務員編制增加了1.9萬多個職位,增幅為11%。
政府的經常開支中,個人薪酬由2017/18年度的745.67億元,增至2020/21年度的876.17億元,4年內增加了17.5%,反映人手編制和相關開支不斷上升。
官僚架構膨脹與提升管治水平並無直接關係,過去幾年政府人手和開支都不斷增加,但政府施政廣受批評,抗疫期間公務員表現更被指「態度消極」、「沒有迎難而上的擔當及決心」(3月17日《文匯報》)。本屆政府建議重組架構、增設局長職位,李家超照單全收,表面上看是兩屆政府的理念互相銜接,實際上是官場文化不分彼此──日後施政表現「有待觀察」,但現在就立即擴充政府規模,可以顯示政府「大有為」!
以土地房屋政策為例,歷任特首都視為施政重中之重,有關政策局也多番改組:2000年規劃環境地政局改組為規劃地政局;到2002年又改組為房屋及規劃地政局;2007年新設發展局,房屋部分則與運輸合併為運輸及房屋局。結果,香港的土地問題解決了沒有?房屋問題有改善嗎?
2002年政府推行問責制,決策局大重組,成為「3司11局」;到2007年7月又再重組,新設發展局成為「3司12 局」; 2012年梁振英當選後提出「5司14局」,但方案未能在立法會通過;其後在2014年《施政報告》內重提重組方案,結果從商務及經濟發展局分拆出創新及科技局,成為「3司13局」。這次由林鄭月娥提出、李家超接力,再次改組後,政府架構就成為「3司15局」。「柏金遜定律」告訴我們,官僚體系傾向不斷自我膨脹,觀乎特區政府在20年間由11局增至15局,足證柏金遜定律恆久不變。
藉電子政務增效率 才是長遠改善良方
行政管理應該利用更多科技,透過電子政務提高行政效率,才是長遠改善政府服務的良方,而不是不斷改組和擴充人手。從最近運輸署大排長龍等換牌,就可知我們的政府服務跟現代化似乎仍有一段距離。
特區政府的決策局愈來愈多,原因是按政府職能分工,有新的「政策需要」,就增設新「局」,或把原來的「局」分拆。但其實全球的行政管理改革都是朝向加強宏觀管理,避免政府機構設置過多、分工過細,造成部門職能交叉、權責不清、運行不暢、效率低下等現象。
香港現在要融入國家發展大局,不妨參照內地的政府組織結構改組。內地做法,正是要「實施大部門制改革……對職責交叉重覆、相互扯皮、長期難以協調解決的機構,進行整合調整、綜合設置,形成科學合理、精幹高效的管理體系」(〈王峰:優化政府組織結構〉,「人民網」,2013年11月21日)。換言之,政府部門應該是整合、精簡,而不是分拆、增加。
政府的重組方案建議增設「文化體育及旅遊局」,目的是「加強督導和推動香港文化事業發展」。顧名思義,此局主要工作是推廣文化產業、體育及旅遊,商業味濃,跟一般理解的文化部長要推廣文化、藝術、音樂、建築、戲劇、管理博物館和歷史遺蹟等有明顯差異。如果是商業主導或推廣文化產業,其實由商務及經濟發展局負責即可,何須另設一個政策局?
特區政府在回歸後施政阻力重重,無法凝聚民心,難以動員民間力量支持政府,歸根到柢都是「三不像」的政治體制,令政府既缺民意基礎,又沒有強大的政治盟友,更沒有堅實的基層網絡支持,除了19萬受薪的公務員因僱傭關係要接受上級命令,政府動員不了任何社會組織;推動重大政策時,在議會內也沒有政黨護航,應付社會危機時更無法動員任何社會團體。這種狀態,注定特區政府是弱勢政府,施政寸步難行。
現在的新局面,是完善選舉制度後泛民等反對派已被清除出局;而中央全面落實管治權,各方勢力將更清楚中央的意向,大財閥、愛國社團、紅色資本等理應更主動配合特區政府施政。這些變化,才是提升政府管治能力的主因,政府架構改組與否,根本無關痛癢。
原刊於《明報》,本社獲作者授權轉載。