赤字周期恐難免 財政安全響警鐘

近10年《財政預算案》的焦點都集中在「派糖」──派多少、派給誰、怎樣派，好像其他議題已不重要，公眾也不大感興趣！去年中開始香港先後受反修例風波和新型冠狀病毒衝擊，經濟急速轉差，做生意的或是打工的都叫苦連天，大家都要求政府出手，預算案「加料派糖」是無法避免了。

「全民基本收入」 國際社會認真對待

執筆之時，還沒有機會看到預算案，但媒體早有不少「揣測」，包括向每名香港居民派1萬元。在諮詢期間，連建制派政黨都提出這個要求；民意壓力大，財爺一旦拒絕，隨時可能重演2018年「唔派又派」的鬧劇（2018/19年度預算案最初沒有派錢建議，後來在壓力下以「補漏拾遺」名義向合資格人士派4000元）。

向法定成年人不設審查、不論收入，一律派1萬元， 類近全民基本收入（Universal Basic Income），是相當激進且「前衛」的社會計劃。何謂「全民基本收入」？它是指一種定期、定額的現金支付，以個人而非家庭為對象，無條件發給一國所有的合法居民，毋須資產審查，亦不強制工作。如此美好的計劃，直如共產主義天堂，令人難以想像！

財政預算案即使派錢，也只是一次過，不會成為一種制度。香港的審慎理財，向來只是向「有需要」人士提供援助，不會一律派錢。陳茂波司長多次提過，他反對派錢，認為公帑應用得其所。在官員眼中，派錢並不恰當，也不是「用得其所」的做法。

然而，近乎烏托邦式的「全民基本收入」正陸續在不同國家試驗，並得到國際社會重視；經濟合作與發展組織（OECD）曾經發表報告Policy Brief on the Future of Work : Basic income as a policy option : Can it add up?（2017年5月）；世界經濟論壇2018年1月有幾個環節把「全民基本收入」列為討論議題，反映國際社會認真對待。事實上，政府以現金方式向全民派錢，是近年的「流行做法」，澳門政府在回歸後就經常定期派錢，新加坡政府上周二（18日）的預算案也宣布派「紅包」，由560至1670港元不等，視乎個人收入而定。

「亂花儲備不如派錢」想法 料愈來愈流行

全民派錢跟政府慣用的稅務寬減和補貼有所不同，後者是優待要納稅的工作人口或援助低收入人士，全民派錢則有如全民「分花紅」，社會的集體財富按人頭平均分派給公民。美國阿拉斯加從1982年開始就利用開採石油所得的收入成立主權基金，在全世界投資，然後每年發給每人2000美元，不分男女老幼，人人可得。派錢的「理據」是盈利來自國家資產，是向全民分發紅利的國家資產分配計劃（參考：〈人人有錢領的全民基本收入 錢從哪裡來？〉，《天下雜誌》，2017年12月21日）。

香港庫房「水浸」，外匯儲備近4萬億元，其中「可動用」的財政儲備達1.1萬億，這是香港人的集體財富，是過去10多年財政盈餘積累的結果。這筆錢如何用才算是「用得其所」？過去的老方法是作「長遠投資」，包括大型基建、投資教育（人力資源）等，因為「長遠」會有回報。但是近幾年相繼落成的大型基建被指為是「大白象」，經濟效益偏低；投資在教育的經費近20年增幅驚人，但教育體系仍然受家長責難，有能力的家庭都選擇送子女去國際學校或直資學校，到底投資教育的成本效益有多大？反修例風波後，有傳聞指僱主未來幾年都不會聘用本地畢業生，若此說屬實，投資教育培養出來的人力資源豈非白白浪費？

在很多人看來，與其由政府決定怎樣花費我們的儲備、做一些沒有效益的投資，倒不如直接派錢，把香港人的集體財富平均派還給大家。

特區政府的民望近幾年直線插水，民眾對政府產生愈來愈大的不信任感，「亂花」儲備搞建設不如乾脆全民派錢來得更實惠的想法，相信會愈來愈流行。

公共財政表面健全 趨勢卻不樂觀

今年預算案另一焦點，應該是財政赤字。推出一連串救市措施令政府額外開支大增（500億元以上），加上經濟衰退，財爺早發出預警，指今年預算會錄得大赤字。以目前收支趨勢，我們會否如2003年前後般，出現一個約5年的赤字周期？

至今為止，香港的公共財政仍然十分健全，政府財政儲備高達約1.1萬億元，相等於政府26個月的開支。表面健全，但趨勢卻不樂觀。按去年預算案公布的政府中期收入預測，即使今年沒有出現經濟衰退，但由於未來幾年開支持續增長，到2023/24年度結算時，政府的儲備會下降至只相當於19個月政府開支的水平。以目前經濟情况來看，以「可應付政府開支」的時間為計算基礎，財政儲備的下降速度將會更快（參考陳茂波司長網誌文章，2020年1月19日）。

公共財政向來有兩大「盲點」

香港公共財政向來有兩大「盲點」，一是很難預估每年的盈餘；財爺過去在這方面表現極差，很多時候錯得離譜。然而錄得盈餘是好事，估錯也沒有什麼大不了（政府收支以過去一年數字為基礎計算，盈餘對政府經常收支不會造成影響）。財政盈餘波動主要繫於金融市場和地產物業市場所產生的收入並不穩定，過去錄得盈餘，不表示未來幾年也可以。

二是財政儲備的安全線到底在哪裏？財政儲備可以應付多少個月的政府開支才算得上安全？回歸以來好幾任財爺都試圖為「財儲安全線」定出標準，結果都不了了之。沒有標準，我們的儲備其實應該維持在哪個水平？

香港公共開支升幅非常驚人，1997/98年度（剛回歸時）一年經常開支（recurrent expenditure）為約1500億元，到2018/19年度已經增至4000億元，近10年經常開支增幅遠高於收入的增幅。據陳茂波司長的網誌文章透露，到2019/20財政年度，在一年間經常開支便增加了400億元。經常開支是每年都要支付的，沒有相應增長的收入去應付，財政儲備很難「捱」得下去。

除非我們能再創另一奇蹟，能夠連續16年錄得巨額盈餘，否則赤字周期無可避免將會來臨。我們的財政安全，已經響起警鐘！

原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。