獨立調查委員會必須深究的問題|程翔

筆者上周在本欄指出林鄭意圖偷天換日，把市民要求的有法定權力的「獨立調查委員會」轉換成毫無牙力的「獨立檢討委員會」來蒙混過關。為免陷入她「語言偽術」的陷阱，民間社會必須及時提出我們認為需要調查的問題。筆者曾在7月7日在眾新聞提出獨立調查委員會應該調查的範圍（見拙作〈呼籲成立民間調查委員會〉）。那個時候香港的局勢尚未惡化到今天這個局面，必須調查的事項也遠遠多於半年前，呈現出來的問題也遠遠超過半年前我們所看到的，所以必須加強我們的調查內容。

一個尋找真相的調查，必須包含以下的內容：背景、修例工作本身、警暴問題、中共角色。筆者擬就這四方面提出一些必須弄清楚的問題。

甲、背景

一個真正有效的調查，必須從了解背景入手。筆者認為，有三個背景問題必須查清楚。

一、「一國兩制」實施以來的問題

「一國兩制」實施22年，經歷了四位特首，其中三位在任內都給香港帶來比較嚴重的社會動盪（董建華任內2003年50萬人示威反對23條立法、梁振英任內2014年出現79天的佔領運動、林鄭任內2019年出現的重大抗爭運動），這裏面有沒有相似的地方？可以找出什麼規律呢？是否反映「一國兩制」在實踐過程中出現某些問題呢？這些問題可以如何解決？

這個背景值得深入探討，因為今次修例風波把兩地意識形態、政治、法律各個層面的對立全面呈現出來。不對這個背景做深入的分析及調查，是很難找到這次修例風波的體制上的原因的。

二、回歸以來台港兩地公務交涉模式

1997年前後香港與台灣的互動模式如何？為什麼香港在70年代擬引渡馬惜如、馬惜珍兄弟不果？1997年後《錢七條》（指中國已故前國務院副總理兼外交部長錢其琛在1995年發表有關《香港涉台問題基本原則與政策》，簡稱「錢七條」）對台港交往設定什麼新的障礙導致陳同佳案不能按正常司法援助原則辦理？

三、《逃犯條例》的前世今生

現行《逃犯條例》的設計

現行《逃犯條例》的立法原意是什麼？為什麼會有「排除中國」條款（表面上看顯得很不合理，何以一個地區政府能夠立法排除全國）？中國在回歸前審議97年後適用的法律時為什麼同意保留這條帶有「排華」條款的法例？在回歸前為什麼同意香港以這條具有「排華條款」的法例去同其他國家簽署相關的引渡條例？

1997年以後內地與香港就逃犯移交辦法的討論

回歸以來大陸疑犯以香港為避難所的實際情況（人數及涉嫌所犯罪名）的具體清單以及雙方就此批疑犯的移交問題交涉過程。

事實上回歸後從1998年開始內地即要求同香港就逃犯引渡辦法進行討論和談判，為什麼22年來都無法達成協議？為什麼香港當年會提出「五項原則」（這五項原則實際上是強化了兩地之間的「防火牆」）？這「五項原則」現在是否仍然有效？

這三個背景問題，都是任何真正深入了解這次風波時不可或缺的資料。

乙、修例過程

這個過程可以分三個階段來分析：草擬階段、立法階段、民憤爆發階段。

一、第一階段（法案的草擬過程）

此一階段的調查重點是整個草案的提出和草擬過程。這涉及幾個問題：

台港之間的交涉過程

過程：台灣提出移交罪犯的過程（為什麼台灣三度提出引渡要求而特首無回應）
機制：台港之間現有的溝通機制是否受上述「錢七條」的影響？在「錢七條」限制下，中央如何授權特區政府回應台灣方面的請求？
效果：港府有沒有徵求台灣意見以修訂現有《逃犯條例》來解決問題？台灣為何不能接受該修訂案？
中央的角色：很多人認為修例是林鄭個人主導，中央是被動支持（駐英大使強調不是中央要求的），即使政治局一級的「中央」是被動支援，但修例內容涉及港澳辦、台辦、公安部、安全部等多個「中央」級部委，中央層面的人士不可能不知情，或許也有提供意見，這些問題涉及香港自治程度的問題，必須弄清楚。

具體起草工作

實際涉及哪些部門？具體由什麼人負責？起草班子有什麼人？
在起草階段聽取了什麼專家的意見（體制內和體制外），他們提供了什麼意見？
在起草工作開展前有沒有請示中央？若有，中央政府有沒有其他考慮（例如解決內地逃犯來港避難、解決香港成為國安威脅等），有沒有提出具體意見？

起草的指導思想

主事者對「捍衞兩制意識」是否足夠，否則為何會犯下這麼嚴重的錯誤，魯莽地拆除兩制之間的防火牆？
按照《基本法》第43條規定，特首是雙重負責，既要對中央負責，也要向特區負責，主事者是否犯了只知向中央負責，不知向特區負責的錯誤或「重一國」而「輕兩制」的錯誤？
在起草修訂時為什麼：一，要刪除原法案對中華人民共和國的排除條款？二，要取消原法案中立法會的把關功能？草擬者是基於什麼原因作出上述兩項重要修改？
在起草過程中，有沒有作出歷史的回顧，追溯到在《基本法》起草過程中就移交逃犯安排的討論？有沒有追溯到回歸前中央授權當時仍然是英國管治下的香港與外國簽署引渡條例時對方（例如與美國簽訂引渡條例）設定的原則？
在起草過程，有沒有考慮到自從1998年以來中央和香港之間就移交逃犯無法達成協議的原因？當年香港提出的「五項原則」在這次修例的過程中有沒有被考慮及，如無，為什麼忽略了它？如有，那麼修例的版本如何體現這些原則？
為什麼台灣會激烈反對這個修例呢？從草案遭到台灣強烈反對，根本起不了原本修例的初衷，反思是否指導思想從一開始就欠妥？

二、第二階段：草案的立法過程

此次修例的做法，嚴重破壞了香港歷史上形成的立法程序和模式

公眾諮詢期只有20天，違反過去一般有三個月的做法。
法案委員會機制：史無前例出現雙胞胎的局面。按香港傳統，法案要交由法案委員會審查。由立法會合法產生的法案委員會由泛民（涂謹申）主導。由於政府擔心泛民主導的委員會有可能拉布，不惜扭曲議事規則產生一個由建制派（石禮謙）主導的法案小組，導致立法會出現雙胞胎的局面。
委員會出現雙胞胎後，立法會秘書處嚴重違反了行政中立的原則，不向合法產生的小組提供開會的設施及協助，卻向非法產生的小組提供設施及協助。
在雙胞胎嚴重爭持無法開會的情況下，索性繞開法案小組的審議程序直接提交大會二讀，再一次扭曲議事規則不惜破壞香港百年傳統一直沿用的立法程式。

此次修例，反映香港政府整個諮詢架構全面失效

香港原本有一個比較健全的諮詢架構，體制內的有行政會議、立法會、區議會等組織。體制外的有利益集團代言人、各種公民社會組織、意見領袖、傳媒等等。但在這次修例的諮詢過程中，整個諮詢架構徹底失敗，終於導致民眾要用包圍立法會的辦法才能制止立法。其原因何在？由於這屬於「制度失敗」（system failure），因此必須深入了解原因，要查找出：

行政會議這個核心諮詢團隊，特別是葉劉淑儀和湯家驊的責任。葉劉是當年「五項原則」的制定者，為什麼這次她放棄堅持這些原則，並且沒有在行政會上表達她當年的顧慮？湯家驊是行政會議裏的大律師，他給了什麼法律意見或者有沒有意識到拆除防火牆的魯莽行動會帶來災難呢？
立法會裏的建制派議員是否認為他們擁有足夠的票數就可以盲目支持林鄭的修例？在社會群情洶湧下他們有沒有提出過任何足以制衡林鄭或促使她謹慎行事的建議或意見？
區議會裏的建制派議員，推出一個18區區議會主席連署支持林鄭修例的聲明盲目支援林鄭的錯誤決策，使林鄭誤以為取得基層的支持。

這些建制派議員對特首一意孤行甚至不惜破壞立法傳統的行為模式需要分擔多少責任？他們對整個諮詢架構的失敗要負上什麼責任呢？即使沒有公開反對林鄭，但私下有沒有產生某種制衡作用，使政府頭腦冷靜呢？

檢討在諮詢過程中政府對各方反對意見的態度

對商界：願意作出妥協，作出多項修改？但這些修改的準則是什麼？
對法律界：林鄭為什麼說他們的意見「盡是廢話」？
對公民社會團體：林鄭為什麼指斥他們「別有用心」？
對社會大眾：林鄭為什麼認為他們「被誤導」？
對外國政府：林鄭為什麼覺得他們「不了解」？

法律界選委全體聯名仍然無法扭轉林鄭的錯誤

特首選舉委員會中的法律界選委曾經全體聯名要求與特首見面提意見，以他們的身份（假假地都是林鄭的權力來源之一）仍然無法扭轉林鄭的錯誤，為什麼？

一概視外國的合理關切為「外部勢力干預」、甚至「顏色革命」

對外國商界及政府的表達的合理關切，為什麼特區政府一概視之為「外部勢力干預」、甚至認為是「顏色革命」？在對待外國的關注時，特區政府多大程度上受所謂「顏色革命」言論的影響？

三、第三階段：民憤爆發

自從6月9日百萬人遊行後，香港形勢出現急劇的變化，民憤出現井噴式爆發。

在6月9日當天百萬人遊行後，政府的決策機制

事前對形勢的判斷：事先能否估算到這個規模的遊行？
事後為什麼仍然覺得可以如期二讀？這是團隊判斷失誤或是林鄭麻木不仁？
在那天晚上的決策過程中，林鄭的團隊作出什麼意見或建議？
建制派當天的反應和他們對林鄭走上錯誤道路要負的責任。

盛傳6月12日以警車接送建制派議員進入立法會

直接導致第一次警暴的是6月12日下午盛傳警方以警車接送建制派議員進入立法會以便強行通過修訂條例。

警方在6月12日中午時分以警車接載立法會建制派議員去不明地點，而翌日梁美芬被問及此事時表示「這個不能透露」。警方當天究竟接載他們到哪裏？警車接載是動用公帑，而建制派議員是公職人士，他們集體出動並獲警車接載，顯然是在參與一個「公務」活動，這個「公務」活動為什麼要保密？為什麼要排除泛民議員？他們參與了這項活動後對事態的發展有什麼直接或間接的影響？

政府上述這個做法令示威人士覺得要以暴力才能阻止建制派進入立法會開會，於是發生第一次嚴重警暴事件。由於這是警暴的開端，其導火線是政府神秘做法，所以這應該是調查的一個重點。

6月12日三日後才叫停立法工作

為什麼爆發6月12日警民嚴重衝突後，仍然無法扭轉政府的意圖，直至6月15日（即6月16日第二次大規模遊行前夕）才出來叫停立法工作？這三天政府是如何考慮問題的？上文提及的「公務」活動（以警車接載建制派議員到不明地點開會）對6月15日的決定有（或沒有）影響？

盛傳特首到深圳見韓正

在6月9日後有沒有同中央商討過對策，盛傳特首到深圳見韓正，是否屬實？若然，中央給與了什麼指示？

是否考慮動用大陸的執法人員來港執法

如何解讀行政會議召集人陳智思這番話（大意：不希望見到香港以外人士執法）：是否有人在考慮動用大陸的執法人員來港執法？

中央的真正態度

在6月16日遊行後，中央與特區之間的互動情況。林鄭在拒絕民間「五項訴求」的過程中，中央扮演了什麼角色？林鄭曾經在閉門會議上表示自己最想做的事是辭職，但公開記者會上卻表示從來沒有辭職，在這個問題上中央的真正態度是什麼？

丙、警暴問題

這次事件一個嚴重的損失是警民關係跌到半個世紀以來的最低點，也暴露了警隊自從1977年警廉衝突以來最嚴重的內部結構問題，更令人意想不到的是把市民的注意力引向「黨指揮槍」這個中共治國的基本原則。所以必須調查的事情有很多，但能不能夠查得到卻是一個高度不確定的問題，阻力除了來自警隊本身外，更有可能涉及中共的一些政策。

對警暴的調查可以分兩方面，一是對具體事件的調查，二是對由於警暴事件引發的體制性問題的調查。

對具體事件的調查，市民已經做了大量記錄的工作。市民自發組織的「香港警察濫權實錄資料庫」記錄了警察從6月12日到12月8日這半年間發生的不同類別的濫暴濫捕事例共 1876 宗，包括：違規使用武器類（378）、濫用警權類（311）、濫用肢體暴力類（240）、恐嚇、威脅、言語暴力類（221）、攻擊記者及妨礙新聞自由類（177）、重要案件（140）、剝奪被捕人士人權（84)、勾結與包庇黑勢力類（84）、妨礙司法公正類（56）、攻擊醫護及阻撓救傷類（52）、性暴力類（50）、拒絕出示委任證類（44）、與中共勢力合作類（28）、休班時言行不當類（11）。

筆者認為，調查委員會應該成立專門小組就這些具體的事故進行核實、鑑定、查證和確認，以便作出相應的處理。如果證實有些對警方的指控是失實的，則也可以還警察公道。

除了這些具體事件外，獨立調查委員會還應該深入調查造成這麼嚴重警暴背後的原因，包括：

「政治問題警暴解決」的決策模式是怎樣形成的？
元朗7·21事件反映的「黑—警—共」三方的「共生體制」是如何形成？
香港警隊指揮權誰屬？為什麼員佐級警員可以肆無忌憚地挑戰政府首長？
大陸公安喬裝香港警員來港執法的問題（多條影片證實執法人員中有人以普通話發號施令），是否屬實？若是，則香港和內地是如何達成這種默契的？內地武警來港後如何配合港警？是否有一個共同的指揮系統？
從港警的執法模式看大陸對港警滲透程度，除了指揮系統可能受大陸影響外，警員是否也接受了大陸的「思想教育」，以至他們視示威者為敵人才可以如此暴力對待？香港警隊「大陸化」的情況什麼時候形成？

丁、中央的問題

真要徹底弄清楚事件的來龍去脈的話，則中共在香港問題上的角色不能不成為調查的物件，筆者認為必須找出中央需要負責任的事，才能對事件有一個全面的認知。

北京對香港修例事件的種種說詞反映其對香港狀況的嚴重誤判（例如顏色革命、港獨、恐怖主義、反對派要搶奪香港的管治權、西方想通過香港顛覆中國、根源是所謂「極端資本主義」等等）。
北京對香港問題為什麼頻頻出現誤判？
特區政府有沒有嘗試扭轉北京錯誤判斷？抑或是盲目附和北京的看法？
北京的干預對事態的急劇惡化產生什麼影響？
如何說明北京解除對香港的錯誤的思維？

筆者明白，一個地方級政府委任的獨立調查委員會是無權調查中央的政策，這種調查是絕對不可能出現的事，即使如是，我們不妨立此存照，列舉出中央要負的責任，這有助於更立體地認識事件的真相。事實上，對北京的某些說詞，香港特區政府是有必要出面正式予以澄清的。

另一方面，對北京信誓旦旦的指控香港在外國勢力控制下在香港進行「顏色革命」，筆者亦認為需要納入調查委員會的調查範圍。如果確有證據，則不妨以法律制裁之，如果沒有證據，則特區政府應主動向中央澄清。

筆者從一個普通市民的視野出發，根據自己覺得嚴重的、需要找出答案的問題羅列出來，這僅僅是一人之見，希望抛磚引玉，藉此引發更多討論，使得這個調查能夠找出真相。茲把筆者上述主張的調查內容簡單概括為以下附表。

原刊於《信報》，本社獲作者授權轉載。

程翔

1973年畢業於香港大學經濟系，1974年加入親中報章《文匯報》工作，曾出任該報駐北京辦事處主任、副總編。1989年六四事件後為抗議天安門屠殺，與其他40多名同事一起辭職；創辦《當代》周刊（後改月刊），專門報導分析中國問題。1996年出任新加坡《海峽時報》中國首席特派員，2009年退休。他在2005年曾因為質疑中共簽署中俄新邊界條約的合理性和合法性，導致實質放棄大片土地而被中共拘捕，並以間諜罪名治罪，判囚5年。後經過香港以及國際社會大力營救，終於在服刑3年後於2008年獲釋。其著作有：《邊陲萬裏行》、《天安門的反思》、Will Taiwan Break Away: The Rise of Taiwanese Nationalism、Handbook on China's Accession to the WTO and its Impacts、《漫漫愛國路》、《千日無悔──我的心路歷程》、《香港1967年暴動始末──解讀吳荻舟》。