抗疫因時制宜，得失一念之差

新型冠狀病毒肺炎肆虐經年，環球9000多萬人感染，200多萬人病歿。經濟下滑4%，乃二戰後最大衰退。各國全力抗疫，檢測及追蹤接觸者，切斷傳播鏈；更不惜對外封關，對內限制社交聚會，控制瘟疫蔓延；也採赤字預算，救濟失業，援助百業，減輕經濟壓力。

儘管政府全力以赴，民眾各有所求，難免吹毛求疵。即使抗疫出色，也需抉擇，平衡公共衛生風險與政治經濟現實之得失。管治權威、政見分岐、經濟盛衰、公私營醫療、輿論壓力、官僚公信、用權弄權等疑難，避無可避。故此抗疫須因時制宜，得失乃一念之差。

最近（2021年1月17日）美國《紐約客》（The New Yorker）周刊，專題報道分析五國之不同抗疫經驗（”Five Countries Five Experiences of the Pandemic”）。對照各國異同，拆解其得失，汲取教訓：在盧旺達，官方監察遠不及加拿大敏感；在南韓，人權自由遠不及美國崇高；在印度，公私醫療追不上德國水平。

禁足風行政府擴權

倫敦經濟學院教授歐利華（Adam Oliver）研究各國應對瘟疫得失，認為確診及病歿統計是靜態數據，對經濟社會之動態影響，還需拭目以待。例如：封關鎖城，難免百業不景氣，影響社會經濟民生，也難免民心忐忑。禁足或戒嚴令雷厲風行，即使傳統民主自由社會，也不免擔憂政府借題發揮，藉機擴權。

歐利華劃分各國應對為三大策略。其一是防微杜漸之快速應變（quick approach）：當機立斷阻截病毒傳入及散播，長痛不如短痛。去年農曆新春除夕，內地封鎖疫區湖北省武漢等地，檢測隔離病患者，密切追蹤接觸者等，遏止瘟疫擴散。迄今（2021年1月20日）累計確診98544宗，即每百萬人有68宗；台灣也反應迅速，外防輸入，內防擴散，迄今累計870宗，即每百萬人有36宗，毫不遜色。其實兩地不約而同，汲取2003年沙士急性肺炎（SARS）教訓，當機立斷。其他東亞國家也有相同經驗，應變也靈活，疫情遠較歐美為輕。

其次是自覺自律之軟手段（soft approach）：敦促民眾遵守抗疫措施，包括：配戴口罩、關閉場所、隔離檢疫等，違令者罰款。瘟疫來勢洶洶，不少國家措手不及，檢疫防線失守，而社會文化抗拒雷厲風行措施，退而採取勸誡方式。瑞典是典型例子，毀譽參半，感染率每百萬人有53267宗，不過死亡率2%，雖較北歐鄰國為高（挪威0.9%），與西歐諸國不相伯仲；日本憲法限制政府頒布全民禁令，抗疫倚賴輿論壓力及獎賞獎勵，感染率每百萬人有2739宗，成效也不俗。

德國聯邦效率勝美

其三是雷厲風行之硬手段（hard approach）：全面管制日常作息及社交活動，例如：居家上班上課，關閉公共設施，限制商業場所，強制外出配戴口罩，實施社交距離等。其實各地大多交替實施軟（自覺自律）硬（雷厲風行）兩種手段，徘徊抗疫與經濟孰先孰後之難。英國伊始採取軟手段，然而形勢比人弱，只好改弦易轍。入冬情況急轉直下，措施日益嚴厲。歐洲大陸則相反，先硬後軟。入秋疫情反彈，感染急升，輿論壓力日增，公營醫療系統告急，又轉軟為硬。

其實抗疫是風險管理，有三度防線：第一度是檢疫（quarantine），重心是外防輸入，即是歐利華之快速應變，辨識隔離病患；第二度是治療（treatment），重心是隔離醫治病患，清除消滅病毒；第三度是防疫（prevention），重心是內防蔓延，即是歐利華之軟硬手段，提高民眾衛生意識，釜底抽薪切斷傳播鏈。

德國實行聯邦制，共有16省政府，轄下數以百計公共衛生處所，服務化整為零。不過無礙全國協調應變，效率遠勝美國機聯邦政府。總理默克爾，量子化學家出身，定期與省長商議對策，不論新聞發布、媒體專訪、網誌貼文等，皆深入淺出，科學為本，解釋各項措施，並引用具體統計說明，例如：病毒傳播系數R-n，反映情況嚴峻程度，也是社交限制鬆緊之指標，民眾清楚政府動向，理據及目標，自覺自律配合。

瘟疫伊始，德國政府沉着應付，訊息透明、廣泛檢測、密切追蹤，成為應變主要方法。動員數千軍人支援感染追蹤系統，每兩萬人配置5人追蹤隊。官方手機平台有1600萬用戶（佔20%人口），更新訊息及提示風險。公營醫療與香港同樣覆蓋全民，提供基層服務，而去年初更預留普通病床及添置加護病床，以備不時之需。直至去年10月底，情況仍受控，累計確診531790宗，即每百萬人有6347宗；其後歐洲形勢急轉直下，德國也無倖免，迄今跳升至210萬宗，即每百萬人有25071宗。不過陣腳未亂，因時制宜，採取偏硬手段，措施仍比較英法等地寬鬆。

印度瘟疫章法混亂

相對德國，印度完全兩樣，章法混亂。去年3月瘟疫蔓延，大都市形勢嚴峻，借鏡中國，採取快狠準措施，控制形勢。同月24日晚上8時宣布，全國實施禁足令3星期，海陸空交通停頓，午夜生效，可惜準備不足，配套不全，協調不善。農民工頓失生計，而彼等日薪微薄，不過美金14元，多無力待業。有人寧可結隊踏單車回鄉，而不坐以待斃。5星期後，政府始安排特別列車，遣送還鄉，不過僧多粥少，弄巧反拙。車站人頭湧湧，車廂水泄不通，社交距離變成空談，徒增病毒散播風險。然而無數農民工滯留外地，緊急措施則多番延續（至5月底），農民工大失預算。不論自願或被迫去或留，徬徨無助，枉死者不計其數。

瘟疫資訊貧乏，鄉民婦孺無知，長途跋涉回鄉避疫者，或備受岐視，恐慌病毒散播；甚至牽連診治醫生被罵，尤其是女醫生。按世界衛生組織統計，印度醫生比率偏低，每萬人有8名，遠少於美國之26名及德國之43名。況且患寡也患不均，農村佔65%人口，只有20%醫生執業。迄今累計1061萬宗確診，即每百萬人有7689宗；是全球三大疫區（緊隨美國及巴西）之一。更重要者，情勢嚴峻而檢測不足，現平均每天每千人檢測0.53人（德國是2.06人），遠落後於現實，無怪有人認為統計欠準確。據非正式統計，孟買貧民窟有多至半數人口感染；而新德里甚至多達全市三分之一。

南韓應變駕輕就熟

去年南韓經濟下滑1%，勝於其他經濟合作組織（OECD）成員。應變瘟疫，是駕輕就熟，因為2015年中東肺炎（MERS）教訓深刻。事後政府加強疾病控制，中央統籌檢測，充份發揮總統內閣制度之長處，提高公信力。面對新瘟疫，動員檢測、追蹤、隔離，成效立竿見影。病毒檢測，強制及自願並行，安排方便、外藉一視同仁、費用全免。現平均每天每千人檢測0.99人。若不幸感染，按病情送入醫院或指定宿舍隔離。

電子追蹤平台不時更新，通報確診新症，提醒受影響地區之居民留意患者之行蹤。病者曾經出入之地點必須徹底消毒，所有密切接觸者需送往檢疫；若發現新症，再追蹤下去。迄今累計確診73918宗，即每百萬人有1441宗。近來形勢反覆，收緊措施，限制集會（包括宗教集會）及社交聚會。其實最早群體感染，是大丘市之宗教崇拜。

綜合各國抗疫實績，得失在於幾大因數：其一是邊境口岸檢疫阻截病毒，知易行難，更受客觀條件制肘。同樣是海島經濟，台灣控制瘟疫勝過英國，是先天條件相似，而後天措施有別；同樣是特別行政區，澳門控制疫症勝過香港，也是同一道理。

其次是無論軟或硬手段，也需客觀環境配合，始發揮功效。盧旺達是非洲貧困國，人口1300萬，平均歲入美金820元，早期曾實施嚴厲禁足令，全力追蹤隔離感染者，免費檢測及治療，成效顯著，是歐盟開放空運八國之一。歐洲國家早期也封城遏制瘟疫，卻未竟全功，是社會政治文化有別，可見硬手段非萬應靈丹。反觀德國軟手段靈活，切合天時地利人和，成效有目共睹，乃歐盟諸國之冠。

官民失信萬事不成

其三是人和重於天時及地利，官民缺乏互信，萬事不成。內地及台灣政府公信力高，民眾自覺自律，抗疫事半功倍；歐美政府多備受黨爭困擾，應變往往坐失良機，無論軟或硬措施，往往難以貫徹，形勢反覆，措施也反覆，德國政局穩定，總理默克爾民望高，政府公信力也高，事半功倍，羡煞歐盟同儕。

受疫前社會事件影響，香港社會無疑欠缺人和，官民互信尤其薄弱，所以抗疫進程總是左支右絀，給內地和台、澳比了下去。檢視過去一年抗疫，香港歷四波上落，乏善足陳，近來更疲態畢露。癥結是反應欠靈敏，邊境口岸再三走漏病患者，軟硬措施拿捏不準，病毒社區擴散。第一波是1月份農曆年前，內地旅客傳入，政府措手不及，行政長官外訪未返，群龍無首，未動員邊境口岸阻截，坐失良機，觸發醫護人員不惜怠工抗議；第二波是4月份復活節前後，返港渡假之海外留學生傳入，政府安排失當，集中隔離設施不足，需家居觀察，卻配套不全，監察疏漏；第三波是6月份，換班海員及機員傳人，政府掉以輕心，替班者豁免隔離留漏洞，候任期間分散社區，無從追縱監察；第四波是10月份，外交官員傳入，政府掛一漏萬，方便內地及外國駐港官員出入境之餘，也需有效檢測證明，以策安全，所謂外防輸入「滴水不漏」，只是空談。

香港思痛亡羊補牢

其實9月份曾全港自願檢測，篩查178萬人，抽出32宗潛伏者，情況顯然受控，傳播系數低於1。故此第四波擾攘多月，個案反覆而偏高，事不尋常。關鍵是舊市區蔓延，人煙稠密，而且劏房林立，是瘟疫擴散溫床。政府掉以輕心，欠通盤對策，一貫限聚令及關閉場所等軟手段，成效不彰，卻固步自封。形勢急轉直下，不及早局部強制檢測，截斷傳播鏈。此外英國等地，政府專家顧問與官員同場會見傳媒，口徑一致，香港則各自受訪，訊息不一，民眾無所適從。

以色列歷史學家哈拉瑞（Yuval Harari）指出，人類發展長期困擾於三大危機：戰禍、饑荒、瘟疫，任何政府不能忽視，也不能出錯。若應對失策，未能保障民眾安全，可能引發管治危機。人命悠關，抗疫失誤，非單是醫療衛生問題，政府還失信於天下，代價不菲。美國白宮易主，與前朝政府應對瘟疫失策，變成全球最嚴峻疫區，不無關係。

預防疫苗面世，帶來曙光及希望，是形勢轉捩點，也是對政府之考驗。美國新總統上任伊始，隨即着手打通疫苗接種關節及障礙，就是此道理。特區政府能否痛定思痛、亡羊補牢，且拭目以待。瘟疫有後遺症，社會須面對家庭破碎、企業倒閉、學業落後等現實。即使傷痕有朝癒合，傷痛烙印也永難磨滅：愁困、隔離、失落、傷痛、死亡、治療、堅毅等，日久仍記憶猶新。民眾對政府抗疫得失評價，且留待歷史公斷。

原刊於《信報》，本社獲作者授權轉載。

鄭宏泰

現任香港中文大學香港亞太研究所社會及政治發展研究中心聯席主任；香港大學香港人文社會研究所名譽助理教授。於2003-2011年任職香港大學亞洲研究中心研究助理教授之職。主要從事華人家族企與港澳社會政策等研究，近期著作（或合著）包括：《香港華人家族企業個案研究》、《香港身份證透視》、《香港米業史》、《香港股史》、《香港大老：周壽臣》、《香港大老：何東》、《香港將軍：何世禮》等。其次，亦合編了《華人家族企業傳承研究》、《澳門社會實錄》及《澳門特區新貌》等書，並在國際期刊及區域期刊上發表相關論文十數篇。