覓地成為近年政府的要務,旨在多管齊下以供應土地,新界棄置農地亦再次受注目。有見及此,持續智庫主席、嶺南大學香港與華南歷史研究部主任劉智鵬重新提出「新九龍」概念與土地債券,希望從新界覓得土地建屋,其中「新九龍」是參考港英政府70年前的規劃,將部分新界用地視為市區發展,而土地債券則旨在令廢置農地的業主願意將農地交給政府,藉此從新界吸納大量土地,以支援未來的建屋計劃。
曾因界限街以南的九龍半島面積不足,港英政府要開拓市區用地,故於1937年刊憲,將界限街以北至獅子山之南、原屬新界的平坦土地,劃作市區用地,統稱「新九龍」。劉智鵬形容當年港英政府很聰明,以獅子山為天然界線,索性將獅子山南方的平地納入九龍,統稱「新九龍」。
重用「新九龍」概念 發展今日新界
「用了市區的方式來發展土地,當然這裏還有很多零星問題,但就土地利用來說,這是高招到不得了。」劉智鵬笑言,現在大家都不記得九龍塘、深水埗等一帶原屬新界,「所以現在住在深水埗的人說:『我們住市區比住新界好。』對不起,這是新界來的。」劉智鵬認為,同樣概念適用於今日的新界地區,當作市區發展。
資深規劃師林筱魯指出,以往所有新市鎮都是新界一部分,現在新市鎮變成市區後,大家又很接受,但市區以外的,大家仍然當作新界。「你現在劃分的農地、綠化地等,其實在規劃概念中,大家認了它吧:我們從來沒有所謂鄉郊規劃這回事。我只有城市規劃。當你並非城市,土地擺在那裏,其實是長遠土地儲備來的。但你要我去找足夠人口去耕3000公頃的田,不要玩了,你找不到的,我也不能認真對待這回事。」劉智鵬補充,留下來的農村可在附近接上配套,當作產業發展。
林筱魯強調,保育與發展要做得分明,也要做得同樣認真,「新界的剩餘,不是劃入新發展區的地方,不是新市鎮的地方,我們要保育的,認真保育。政府也不要只說不做。保育不只是自然保育,也不只是古蹟保育,鄉郊村落到底有何地方值得維繫其一定的面貌或承傳人文保育,除此之外,認真發展。認真發展的時候,是否沒有足夠令市民信服的手段?這是需要做的。」被問到哪些地區適宜當作市區發展,劉智鵬認為是新界東北區如鎖羅盆等地,尤其平地可以發展,而山上土地本來就棘手,可索性保育山裏村落,況且該類村落比平地更值得保育。
面對今日很多爭議來自劃區,林筱魯提議劃界不必細緻,而是仿效外國的結構規劃。「譬如你到加拿大,這個在省的層面說,將來是就業區,那個是混合發展區,那個是住宅區,但它不會定下細節。它只說,將來大概在未來一個時段裏便應該開始發展了。那麼你便定那個區域,對嗎?然後大家儲錢、儲地、買樓。如果你已經有土地在那裏,是不用填海的,這種概念是可以想的。也不用每次去到一提起,大家就爭拗那幅地是否用來作住宅等。」林筱魯說。
兩種土地債券 收農地建信心
眼見土地問題在香港積重難返,劉智鵬與林筱魯都各自提出「土地債券」來紓緩,但兩者主張只是名稱一樣,內容截然不同。劉智鵬提出的土地債券,是針對新界廢置農地,方便政府收地;林筱魯建議的,則是容許年輕人月供土地債券,有如期權,期限前可選擇換取物業或套回本金,來鞏固年輕人對「上車」的信心。
現在新界有大片土地業權分散,故劉智鵬提出土地債券來回收土地,由政府發債予地主,用農地地契來換,「這一秒鐘有個很重要的意義是,地已經拿出來,釋放出來,這個最重要,交給政府用。」劉智鵬說,到時業主取得債券後,自行選擇套現抑或換地,目前仍是粗略的概念。
劉智鵬:債券土地要對等 旨在收農地
不過,港英政府上世紀60至80年代曾推出Letter B(乙種換地權益書),卻令發展商藉Letter B來囤地,引致炒風熾熱,終於1983年取消制度,全面改以現金賠償。劉智鵬認為,當年問題是數字計得比較隨便,結果無法將地換回來,現在汲取教訓後,須按土地本身大小來發債,債券與土地對等,「不會說債券多了,土地少了,結果不能分給他人……最重要是債券不多於發展區內私人房屋土地,數目不可以多了出來,多了出來後到時無法償還給他人。」劉智鵬補充,債券換地不宜跨區,否則惹來爭議,而債券雖可自由買賣,但原則上發展農地的話亦須補地價。
林筱魯:月供債券 可揀套現或置業
至於林筱魯提出的土地債券,則是讓年輕人每月受薪後撥款買入債券,期間可收取年息,期限前債券持有人可向政府申請置業,政府便物色承建商或市建局建屋,債券持有人繳清建築費後,即可擁有物業,中間可考慮由香港按揭證券有限公司擔保;即使最後決定不置業,仍可套現當作儲錢。他補充,行政細節是因時制宜,有待斟酌。林筱魯認為,這種債券至少讓年輕人心裏有底,覺得正逐步「上車」,「最重要是給你一個希望,你肯乖乖儲錢的話,最後一定上到樓。」
「你認領了500呎(單位),那刻我建完這幅地的物業,有個互換基礎,你拿着350呎的債券,但你看中500呎的單位,那你就補回那150呎,以市價補回。如果你那時儲到600呎(的債券),你說不介意換取500呎的單位,那就在central pool(中央資金池)裏兌換你那100呎,把它套現。」林筱魯說:「最緊要有算式,將來對你有利。」
他解釋,如果用上這種土地債券,有意置業的普羅大眾便可與樓市掛鈎;既然大家都有份得益,即使政府收地時用上《收回土地條例》這把尚方寶劍,也變得合理。若然現在貿然動用「尚方寶劍」,便容易讓外界就土地分成有爭議。林筱魯說:「我不是講社會福利,我是講大家真的為未來投入一個權益,但你投入時,你支撐土地發展,你就肯定自己有這個權益在其中。」
「重點不是技術問題,不是概念問題,而是你如何重新去建立互信基礎。互信基礎是,你說那麼多,我不相信最後我會得益。那你如何令市民去相信那回事呢?」對林筱魯來說,這個土地債券旨在恢復市民信心。為此,林筱魯亦強調不想債券太市場化,因市場化必然帶來投機,連累一些人無法置業,故單位落成前不能轉讓債券;換成單位、出售物業後,便不得再儲債券。劉智鵬補充,這個方案有望做到人人都有「居屋」可住。
填海省卻爭拗 可作談判籌碼
要數市民不信任政府的例子,莫過於「明日大嶼」填海構想,民間隨即有不少人反對。新界是否沒有足夠土地,才令政府要冒着指摘來走這條路?林筱魯指出,如果將新界每一寸地都用盡的話是足夠,甚至有很多居所是超低密度,「假設其地積比率原本是0.2至0.4,如果你確信土地經濟是那麼活躍的話,你一讓它放寬至五倍,你看看有沒有人收地,立即建屋?但這些手段,還是要很多統籌與協調。」他認為,填海對政府來說是最簡單,因為免卻很多爭拗。
其二是填海有助與新界地主談判。林筱魯分析,當政府決定填海後,手持絕對控制的土地,到時新界地主來談判,聲音自然沒那麼大。「這個在政治手段來說,無論填大填小,政府都應該在那裏取得一定的主動權。」他憶述當年從事市區重建時,明明法例齊備,有些居所分明沒有業權、僭建,但仍長年佔用土地,致使政府無法動工。「這是政治現實來的。政治現實是現實。正如我們說軍事用地,一樣的。政治現實是現實一部分。如果我們要花那麼多時間去拆解這些地方的時候,是否可以多一條腿走路?但那個是否絕對選擇?不是,因為我們要多一條腿走路。一齊行走。」林筱魯說。
劉智鵬形容填海為用作增大談判籌碼。「你看看第一代新市鎮發展,全部都有填海的元素。因為有一件事他(政府)一定掌握到,然後才走過來向你說收地。如果你每次收地來做新市鎮,那對方怎會理會你呢?一定提價到很高,才會與你談判。」劉智鵬說。