如何增闢發展與住宅用地

土地供應專責小組4月發表社會期待已久的報告，現正就各土地供應選項收集公眾意見。但報告頗令人失望，主要有下列三方面。

小組報告令人失望

一、報告未有勾畫出香港的未來發展策略，只着眼於援引該小組在《香港2030+》研究中，有關整體土地供應短缺約1,200公頃的預測；報告中討論房屋用地、經濟用地、政府/機構/社區用地、休憩用地、運輸及基建設施用地，但缺乏提供發展途徑。發展策略怎可單憑土地供應選項產生？即使未能提供明確目標，亦應臚列目的和宗旨；為實現全盤發展目的，更應就不同路向如何取捨展開討論。

二、雖然報告中形容住宅環境「細」和「擠」，但對於以未來建屋的發展，未有提到如何改善人均居住空間。若是增闢1,200公頃土地（姑勿論此供應量是否足夠所需），亦無助改善居住環境，那麼政府為何不建議增加更多土地面積？政府對此毫無表示，我們是否應假設香港「寸金尺土」不會改變，而改善居住條件亦非發展目的之一？

三、報告僅列舉12個土地供應選項，而非持續發展項目。眾所周知，發展土地需時，其中涉及程序繁多，有關決定又常遭反對而備受延誤。要為不同用地供應界定先後緩急，既須考慮經濟成本和工程難度，亦須顧及規管審批過程可能出現的阻延；如何權衡取捨，報告中竟隻字不提，實在令人費解。鑑於土地供應嚴重短缺，亟需政府另闢蹊徑，在規管方面加快審批程序，從速增撥土地，但報告完全沒有提及如何拆解延誤因素。

公眾諮詢在開放社會必不可少，然而在缺乏清晰發展策略或可選策略的情況下，社會對於諮詢效果又能有何寄望？要是公眾意見一窩蜂反映偏頗黨派立場，公眾諮詢就會淪為一場靠喇叭筒發聲的政治角力，勝負繫於聲量大小而已。在關乎香港未來的全民福祉議題上，難道單靠諮詢就能一錘定音？

土地嚴重短缺並非單單影響住屋問題。中環商廈售價高達四五萬元一平方呎，更足見本地不僅住宅空間供不應求，商用空間也極度匱乏。

一帶一路及大灣區發展項目，不單是工人和企業走出香港的機遇，也是吸引海外公司來港投資的良機。覓地發展對香港長遠經濟發展，以至未來繁榮究竟只能夠惠及社會少數抑或造福全民，同樣至關重要。

選擇地段的考慮

若從需求角度出發，不應只着眼於土地供應增加多少，還須為滿足居住兼經濟發展需要而妥為選擇地段，這關乎以下考慮：

選擇於交通易達市區核心地帶的地區發展經濟活動，以充分掌握經濟融合下的協同效應優勢。本地經濟活動向來只集中於港島區和九龍一帶，其中大部分用地已完全發展，要通過重建或活化來增闢空間既困難亦需時，增添的運輸工具亦會令現存的交通系統不勝負荷；但在遠離市區的區域發展經濟活動則有欠效益，更會削弱未來發展和增長的潛力。

此難題可藉填海解決，在東大嶼山興建大型人工島，加設運輸基建設施，無論從經濟或工程角度而言都至為划算，理應積極籌備，盡快完成有關構思，以展開規劃及工程可行性研究階段。此一新發展用地把新建住宅樓宇與經濟活動置於鄰近市區核心地帶，可避免加重現有運輸及交通走廊的負荷。

此外，該地段位置適中、四通八達，連接核心市區及周邊地帶，亦可發展成為通往大嶼山以至大灣區其他地區的另一樞紐。

其次，可把發展商和新界原居民擁有的合適農地（部分現時用作棕地）改作住宅用地，涉及面積至少逾1,000公頃，有望成為土地供應的主要來源。如此一來，土地儲備大增，實應積極策劃。至於應以公私營協作抑或收回土地方式增闢土地，相應的考慮，簡述如下。

原本為農地的棕地，現時用作各種經濟目的，例如物流運作、貨櫃場、回收場、修車廠、工場。須先安排遷移有關經濟活動，才可展開發展工程。香港內河碼頭及毗鄰用地，可發展為多用途的工業區，是頗適合作為遷置此等活動的地點。

這亦在在需時、代價不菲，但改變大批土地用途、釋放大批土地的可行方案畢竟不多，故應予以積極推行，納入成為整體發展策略一部分，使整個新界範圍與香港整體發展更趨融合。至於對棕地及內河碼頭區內現有租戶如何作出補償和遷置，亦須妥為安排。

在公私營協作模式之下，應對公眾關注發展商所得補償是否公平，最為合適的方法則莫過於透明度和以規條為本。對處理土地事宜有經驗者均會明白，土地乃非單一的商品，每塊地皮各有不同，把各種地皮合併的方式亦各異。正因如此，無論在實質上抑或程序上，施行公平原則並不容易；一旦以公平作為主要考慮，拒絕權衡協作，必會拖延取得共識。歸根究柢，公平須付上社會代價。

一般認為收地作公共用途會加快發展速度，實際上卻非必然如此。

收回大片毗鄰土地作公共用途，往往比預期困難，皆因當初業權分散，這一現象在新界甚為普遍。假如其後動用部分已收地皮作私營發展用途，則有可能被視作違反收地公用的初衷，甚至牽涉法律訴訟。

另一辦法是只收回小幅地皮來發展公屋，但這又有降低土地使用效率之虞，以及難以協調整體發展，甚至出現更嚴重阻延，例如由於發展用地附近基建設施不足，而又未能在短期內提供。因此，即使可迅速收地，亦未必能迅速發展。

假如發展用地上已有住戶和租戶，則不論以公私營協作抑或收地作公共用途，都必須先作補償和遷置，才可動工發展。

若採取收地方式，政府須直接與該等住戶和租戶磋商，地主則會缺乏從中協助的動機。至於公私營協作，地主基於利益攸關，會樂見其成，主動協助安排補償及遷置事宜。

不應受政見阻撓

從上述各種原因可見，處理有關問題須持開放態度，針對每幅地皮特點而採取有效收地安排。至於在公私營協作和收地作公共用途之間如何權衡，則取決於何者效率較高，改變土地用途速度較快。土地供應短缺問題茲事體大，實不應受意識形態或政治取向所影響。

最後，私人物業業主權益既受《基本法》保障，在公平補償原則下，以通過協商達成的結果最為合適。在無損公眾利益前提下，補價範圍不應只限於有關土地本來用途的價值，未來價值也應考慮在內，這是獲香港法院接納的原則，亦有先例。

政府應勾畫出顧及市民期望，即改善目前擠迫的居住環境、經濟更趨繁榮的未來發展願景。土地供應方面，應以東大嶼山填海為焦點，切合滿足香港參與一帶一路及大灣區發展項目所產生的居住和經濟需求。

政府應戮力於改變農地用途、重新全面規劃新界發展，促使香港在區內擔當更形重要的角色；在切合全港發展目的前提下，盡快推行改變土地用途，不讓政見或意識形態阻撓。增闢土地事關重大，刻不容緩，實乃當務之急。

原刊於《信報》，本社獲作者授權發表。