香港政府正在編制首個五年規劃，這是首次嘗試為自己做整體長線規劃。立法會「對接國家『十五五』規劃工作小組委員會」近月舉辦了約90場業界諮詢、接觸逾4000人次、收集了400多份意見書。工作量可觀，也反映社會各界對香港未來發展有很多意見和期待。
但在討論諮詢做得好不好、報告寫得對不對之前，或許要先停下來回到一個更基本問題：所謂「規劃」，究竟是什麼？
計劃本身一文不值
美國前總統艾森豪威爾曾在二戰指揮數百萬大軍，他有一句常被引用的名言：「計劃本身一文不值，但制訂計劃的過程至關重要（plans are worthless, but planning is everything）。」世界瞬息萬變，寫得再好的計劃都會過時，唯計劃過程鍛鍊提前思考及動態調整的寶貴能力。計劃是死的，計劃能力是活的。
中國人將這個道理說得更早、更直接。1930年5月，毛澤東在江西尋烏縣連續多天召開調查會、訪問商人農民幹部，開展了一次大規模社會調查。從這次田野工作，他總結出一篇文章，題為〈反對本本主義〉，提出了那句後來成為中國政治裏最常被引用的原則：沒有調查，沒有發言權。
正因如此，世界各地的成熟政體──從新加坡「未來經濟委員會」到英國「現代產業戰略」，到經合組織（OECD）成員國的長線政策研究單位──都願在規劃工作上下重本，投入專業團隊與長線資源，為的不是寫一份漂亮計劃文件，而是建立一套能夠不斷吸收資訊、修正判斷、調整方向的能力。
今年4月港澳辦主任夏寶龍明確指出，特區政府制定首個五年規劃「很有意義」，規劃應「具有科學性和前瞻性」，並要「集眾人之智」編制實施好。這說明五年規劃不止是一個對接工作，而是期望香港能夠對自己未來做主動思考、跨部門協調、跨任期承擔的核心任務。
要做好這個工作，不能只靠熱情。它需人手、時間、專業訓練，也需能夠持續承載這工作的機構。
香港眼下的考驗
香港在英國管治下的150多年間，重大戰略思考主要在倫敦進行；回歸後一國兩制、港人治港的承諾，意味香港要自行管理自己事務，但承擔長線規劃的制度配置從未真正建立起來。
從程序上看，立法會的諮詢覆蓋面廣、議員投入大。但據《信報》最近報道（註1），多名主持諮詢會的議員私下透露，會場情況並不理想，不少業界代表不掌握五年規劃基本概念，往往把諮詢會當成「訴苦大會」：商界要求補助，教育界爭取撥款；一名資深建制派人物私下坦言：「連我自己都仲摸索緊咩係五年規劃，業界又點會明？」
這不是個別議員或業界的問題。業界代表面對政府諮詢，把自己最迫切的需要說出來，合乎理性。要求他們自行判斷哪些訴求屬五年規劃應該處理的、哪些屬於下一份預算案應該回應的，本身就是不合理的期待。議員主持諮詢、蒐集意見、整理報告，也是在盡其本分。
以人口政策為例 涉4個層次問題
那麼，認真做的話，五年規劃要回答怎樣的問題？以人口政策為例，至少要在4個層次有答案。
一、目標：香港未來20年的人口應維持在760萬，還是自然降至600多萬？這兩條不同的路，分別意味着怎樣的經濟結構、勞動力市場與財政可持續性？「八大中心」定位下，香港需要的勞動力規模與技能結構又是什麼？
二、利益平衡：大量輸入年輕專業人才，會否壓低本地勞工議價能力？這個代價應該用怎樣的補償機制平衡？提高退休年齡，對體力勞動者與專業人士的影響並不對稱，這個政策應一刀切還是分階層處理？
三、方法：輸入人才應以個別計分制為主，還是行業配額為主？鼓勵生育的財政投入，應以稅務減免、住房優先，還是直接補貼為主？
四、執行：這些政策需要勞福局、教育局、入境處、醫管局等多個部門協作，執行進度如何監察？條件變化時又該怎樣調整？
以上每一個問題都不能憑直覺回答。每一條都需要本地數據、國際比較、長期跟蹤，及與不同持份者的反覆論證。
（醫務衛生局Facebook）
同類問題 遍布五年規劃
而這只是人口一個範疇。同樣性質的問題，在每一個五年規劃必然觸及的範疇都會出現。
一、房屋：傳統公屋需輪候逾5年的眼前壓力，與北都10至20年的大量長線供應，財政與土地資源如何於不同階段分配？
二、產業：「八大中心」之間在人才、資金、政策注意力上必然相互競爭，先做哪幾個、各自投入什麼資源？
三、財政：勞動人口縮減的稅基壓力，與不斷上升的醫療與福利期望兩者之間的財政路徑，應怎樣設計？
四、醫療：老齡化加速，長者人口未來10年再增近百萬，慢性病取代急性病成為主導醫療需求，公私營醫療系統應怎樣調整角色分工？
五、勞工：面對人工智能對專業服務業之衝擊，與傳統行業勞工短缺，再培訓和就業過渡的制度應如何設計？
上述每一項都是需主動研究與認真論證的長線問題。每一項的答案，都不會在諮詢會自動浮現。
規劃需要研究
把以上兩組問題擺在面前，可清楚看到一件事：要回應任何一條，都需要兩種工作同時進行。
一種是資訊處理：把本地數據、國際經驗、學術研究、業界知識，從散落各處整合成一個有條理的判斷。這個工作是技術性的，需要訓練、時間與專業判斷。另一種是共識建構：於不同持份者、階層、時間視野之間，反覆討論、論證、調整，最終形成一個社會大致認可，即使不滿意亦能接受的方向。這個工作是政治性的，但同樣需要研究，因為任何取捨，若沒有有理據的論述，便只剩下力量對比。
這兩種工作合起來，才是「規劃」的真正內涵。一個能夠落地的五年規劃，不是各方訴求的算術平均，而是經資訊整合與論述較量後，得出有所取捨的方向判斷。
諮詢提供的是原材料。把訴求變成判斷、把判斷變成方向、把方向變成可執行的政策論述，這中間有一段路。走這段路的，必須是一支具備時間、訓練與獨立性的專業隊伍，其角色不是游說，因為它不為個別利益服務；不是「分餅仔」，因它要對社會整體取捨做有理據的判斷。它的工作有一個專有名稱──政策研究。
香港缺失的一環
在成熟的自治型政體中，承擔政策研究的從來不是單一機構，而是三類機構分工合作：政府內部設政策研究單位，綜合各方資訊，為決策者提供分析和建議；大學透過長期學術研究，建立對特定政策領域的深入認識；獨立的政策研究機構（廣義的「智庫」）填補政府與大學之間的中間層，它們既比政府更獨立，能對政策方向提出有理據的不同意見，又比大學更貼近政策實踐，可將學術研究翻譯為決策者可用方案。三類機構互相補位，缺一不可。沒有政府的方向，研究無處落地；沒有大學的知識基礎，政策論述缺乏深度；沒有獨立智庫的中介與整合，政府與大學之間的距離無法跨越。
香港在這三方面都單薄。政府一方，特首政策組的政策研究編制僅約10人（註2）；對照人口規模相近的新加坡，僅政府內部之長線政策研究編制便是香港的多倍。大學一方，「研究激勵」已大幅轉向國際；學者的升等與聲譽，取決於能否打入頂級國際期刊，而非能否解答本港政策問題。智庫一方，本地智庫普遍依賴單一贊助人，缺乏穩定資助結構；當贊助人轉移注意力，機構便隨之收縮甚至結束。三方都單薄，中間層的智庫尤其薄弱。
沒有調查 沒有發言權
毛澤東1930年那句話，今天仍然成立：沒有調查，沒有發言權。一個社會要對自己的未來制訂有分量的規劃，先要有能力做有分量的調查與研究。這是長久以來的本地管治能力短板。要成功落實一國兩制，香港必須建立起成熟的政策研究生態。這個缺口從何而來？為什麼今天必須補上？如何建立？筆者將另文從香港自身歷史──從殖民管治到對接國家的軌迹──開始論證。
註1：〈立會「五年規劃」諮詢 變業界爭權益大會〉，2026年5月19日
註2：根據政府電話簿內特首政策組職位列表整理，「研究主任」、「高級研究員」、「研究員」、「助理研究員」合共約10人
原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。
