盧子健：國安法要害──清除制約，全面管治

北京以霹靂速度為香港度身制訂國家安全法，以雷霆壓力逼迫香港各界人士表態支持。如果北京採取相若的手法，香港特區按《基本法》第23條自行訂立關於國家安全的法例應該沒有難度。何況即使《港區國安法》已立，北京仍然要求香港按《基本法》第23條自行立法，顯見《港區國安法》並非只是涉及國家安全這麼簡單。那麼北京制訂這條法例所為何事？

較早前已有中國官員把答案宣之於口，就是實現對香港的全面管治。《港區國安法》有關罪行、刑罰等等的條文對香港人的人權、自由和生活固然帶來重大困擾，更重要的是法例搭建了一個架構，讓北京可以在香港運用不受制約的管治權力。北京這樣做，顯示中央完全不信任香港，不單止是不信任香港人，而是特區政府也不信任。歸根究柢，就是北京不喜歡香港現行制度對權力的種種制約。

北京不喜歡三權分立、互相制衡

首先，北京不喜歡三權分立、互相制衡。過去中共領導人多次表示三權應該合作。目前香港立法機關的「反對派」對北京全面管治是一個障礙，但國安法更大的目標是司法獨立。現時香港法院對政權的制約有時比立法機關更大，因為政府需要遵守法庭的判決，香港有司法覆核的制度，再加上在香港法律制度內，基本法和人權法都有凌駕性地位。這些制約本來為香港無權無勢的老百姓提供一定的保障，卻令到政權難以為所欲為，非常不爽。

《港區國安法》在香港司法制度開了多個致命的缺口：國安法凌駕所有其他香港法律，法例內容廣泛兼且含糊將導致日後人大經常釋法，特首有權繞過現行機制任命法官，如果還有無法駕馭的情況便干脆把執法、訴訟、審判等程序全部按內地標準進行。

終審法院首席法官馬道立罕有發表聲明，爭取在國安法的框架內保留現時《基本法》為司法獨立設計的安排，是想挽狂瀾於既倒。馬官的努力令人欽佩，但恐怕成功的機會極微。缺口一旦打開，香港司法制度出現根本性轉變，政權不再受其制衡。

北京不喜歡香港政治制度內很多行之有效的程序制衡

其次，北京不喜歡香港政治制度內很多行之有效的程序制衡。上世紀的下半葉，香港由一個貧困社會發展成為現代化國際大都會，程序公義是重要因素之一，不少香港專業人士亦以此作為行事習慣。但程序公義與北京的管治哲學和經驗大相逕庭，相信中共官員很難明白何以處理不聽話的公務員、教師、港台員工、醫管局員工等等是如此困難。

為擺脱程序公義的桎梏，國安法成立一批新機構，而且賦予這些機構廣泛權力，在執法和搜證等方面擺脱程序的局限，甚至引進閉門審訊，犧牲「公義要能夠看得見」的原則。

北京制訂國安法的過程本身也是一個「範例」：有需要就盡用手中的權力，不必花時間在例如公開諮詢這類形式上。除了特區官員外，大量「有頭有面」的所謂香港精英在未知法例內容之前已經表態支持國安法，就是北京要讓這批人自己親自示範踐踏程序公義。這些人自甘自毀尊嚴的同時，北京亦借此告訴香港人不要再以為程序公義是社會的主流價值觀。

上述所討論的是香港原來制度及傳統上的制約，但北京還要通過國安法解決另一類制約，就是特區高官能力以及忠誠的不足所帶來的局限。

國安法規定在香港成立的維護國家安全公署，雖然只是由一個副部級官員領導，在香港是「無王管」，只會聽北京的話。相反，行政長官及特區政府就會受到國家安全事務顧問、中聯辦（現時其主任兼任國安顧問）、港澳辦等監督。北京毫不掩飾對林鄭月娥及一眾高官的不信任，對他們也是不留情面。

另外值得留意的是，特區政府表態支持國安法，並非由林鄭一人總括代表，律政司司長以及保安局暨各紀律部隊首長亦分別表態。這個布局似乎暗示在中共的管治體糸內，林鄭已不能代表香港的執法和檢控部門，亦即是説北京已有安排直接指揮香港的執法和檢控部門，根本不再通過林鄭。從北京的利益出發，這種安排有其好處，就是能夠更確實掌握執法和檢控部門的忠誠，能夠更有效利用這些部門的力量實行全面管治。

總的來說，《港區國安法》不單只是涉及國家安全，也不單只是一條法例。國安法是對港政策的重大舉措，為北京全面管治香港清除制約。國安法的影響將非常深遠，不是只局限於「止暴制亂」、打擊「反對派」。不關心政治的香港人可能以為事不關己，日後遲早發現自己大錯特錯。而那些以為現在可以翻身話事的高官、親北京政客以及順從北京旨意的權貴日後亦會發現，因應國安法的實施將會出現權力大洗牌，他們的政治前途未卜。政治高壓可能會為香港帶來短暫、虛假的平靜，但北京的全面管治嚴重衝擊香港制度的根基，香港日後出現更大的動亂是難以避免。

原刊於眾新聞，本社獲作者授權轉載。

作者簡介

資深的公共事務顧問、政策分析員和傳訊專才。

從事時事評論近40年，工作經驗包括新聞工作、經濟研究和工業管理。

在倫敦經濟及政治學院取得博士學位及在香港大學取得社會科學學士學位。他曾出版多本關於香港和中國政治的著作。

於2005年獲委任為太平紳士，於2004年獲頒香港公開大學榮譽院士及於1990年當選香港十大傑出青年。