對於行政與立法的幾點思考

近日，前行政長官梁振英給予了我們不少有關今天議員職責的「思考食糧」（food for thought）。他在社交媒體炮轟立法會議員狄志遠，指狄志遠「為去倫敦跑馬拉松而缺席大灣區考察」。無論是否人生目標，跑馬拉松固然屬公餘活動，但即使是特首率領也好，考察大灣區卻不一定是議員職責之一，且不說當局在很晚的時間才敲定行程。

議員的職責是什麼？

梁振英在一個節目中表示，留意到海外有群體透過網上平台做出危害國家安全的言行，唯本港政黨和議員沒有發聲，「很多從政的人，包括我們的議員，心態都是抱着『你有你做，我有我做』」。

首先，本港政黨和議員就事件發聲，可能是作為「愛國者」的應有之義；但為國家或國家安全發聲，卻非議員的職責。同樣地，立法會議員作為一個獨立個體，即使有所屬政黨，一向的工作性質都是「你有你做，我有我做」，支持政府與否，純屬自身意願。本來常態就是這樣，可不能因「愛國者治港」而將這些額外責任加諸議員身上。

說到新選舉制度下產生的立法會議員的職責，現在看來，本來議員監察政府的功能已名存實亡──以前議員批評政府都是為了展示一下常識，但現在批判政府則會被說成不支持政府。議員很多時候只能吞聲忍氣地投票贊成，導致今天的立法會可能連橡皮圖章也不如，90名立法會議員亦淪為裝飾品。

中央對議會和議員的錯誤期望

國務院港澳辦主任夏寶龍來港考察，當中對於香港行政與立法兩方面的理解，與事實之間存在不少落差：談到行政立法關係的時候，夏寶龍要求議員團結支持政府施政，強調非「反對」或「一人一票」就代表民主。事實上，在今天立法會的反對聲音已不復存在，議員們也相當團結並支持政府，但管治問題依然揮之不去，反映出中央仍認為香港未能達到良政善治，是行政與立法機關未能配合及保持和諧之故，暴露出中央想法過時與捉錯用神，對真實情况並不了解。

此外，夏寶龍這趟來港，表示愛國愛港力量應該「多提建設性的意見和建議，助力特別行政區政府有效破解深層次矛盾和問題」，這當中也存在一定誤解。

人們經常聽到政府「意見接受、態度照舊」這一句，其實政府這種行徑也非毫無道理──議員的研究能力本來就有限，一定程度上政府的研究和規劃必然比議員做得好，至少政府是這麼認為，且不說有時議員只顧表態和表忠，提出的根本毫無參考價值。換句話說，議會對政府沒有多大幫助，而政府也不太需要議會，即使兩者關係良好，對施政都不會帶來太大助益。

不過最重要的是，議會本來最關鍵的功能在於監察政府和反映民意，而非「助力特別行政區政府有效破解深層次矛盾和問題」；但現在在「愛國者治港」下，這兩種功能變得可有可無，變相令議會的存在意義亦變得可有可無。除非中央有辦法大幅改變議會和議員的功能及具備能力，否則90名議員只是成本高昂的擺設，要他們助力政府破解問題，是緣木求魚。

須正視政府的容效問題

那麼究竟問題出在哪裏？根據筆者的觀察，特區政府的一個最基本問題是「容效」（capacity，以區別於「能力」和「效能」）不足，特別在2019年的政治風波後，公務員流失率創新高，高級公務員的流失情况尤為嚴重，亦最為難以補充。這對於本身屬「小政府」的特區政府而言，肯定是一大致命傷，嚴重影響其基本施政能力。筆者認為中央多少都意識到這個問題，所以才多次寄語立法會議員，希望他們助力特區政府；但無奈議員的職能和權限皆不在於此，令中央的意願不斷落空。

儘管議員無法直接幫助政府，但仍有必要想辦法令新選舉制度下產生的立法會議員，產生實際效能，不至於淪為政治花瓶。

依筆者看來，以往立法會議員往往在地區最有建樹，其次是功能組別，而新設的選委會界別則具體效用不明。因此對於目前「無事可做」的議員們，讓他們回到地區，填補政府在地區行政的真空，可能是較富意義和代表性的做法，尤其日後區議會可能並非由選舉產生或直選議席大減，屆時立法會議員將會是最具代表性的民意代表。假如有辦法給予議員一定實權，讓他們與各區民政事務專員扮演類似內地「書記」與「區長」的角色，在區內着實地建立政績，應有助解決目前地區的各種問題，改善政府的管治質素，帶動地區發展。

另一方面，隨着中央改革港澳系統，新組建的中央港澳辦應可承擔更具體的辦事工作，屆時相關部門可協助港府分擔如戰略策劃、政策研究、統籌協調等方面的工作，有望直接紓緩政府容效不足的問題。

整天找病根並不能解決問題

筆者剛剛看了一本書，作者說我們一般解決問題的思路，就好像佛洛伊德的精神分析療法，試圖找出病根，從根本上解決問題；結果花了很多時間和金錢看精神科醫生，找到病根，發現原來是爸爸或媽媽的錯，但實際上無補於事，怎樣都不能把童年重過一遍。

這情况就像2019年後中央治港的縮影。夏寶龍來港時也提醒香港市民勿忘2019年的「黑暴」，港版「顏色革命」的風險仍然存在。他固然有理由和責任這樣說，但中央的方針其實就如同每天在跟香港做精神分析療法──找到病根，不等於就能改變病根，而且像這樣追溯，可能將所有問題都指向同一原因。像這樣的病根，英文叫做”true but useless”，正確但無用。唯落到愛國愛港力量的層面，就不止是無用，而是有害──人們只追求形式主義，終日表忠表態，卻不會做實事，令中央的意願就像泥牛入海，轉瞬間便無影無蹤。

六祖慧能有云：「前念着境即煩惱，後念離境即菩提。」如果念頭一轉，離開前念所產生的種種分別、執着、計較，這就是智慧。

原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。

袁彌昌

英國雷丁大學戰略研究系博士，香港政策研究所中美關係與香港研究中心高級研究顧問。曾擔任香港特別行政區中央政策組特邀顧問、民主思路總幹事及新民黨政策總裁。現主要從事中西戰略思想及其融合、孫子、老子及毛澤東戰略思想、中美關係及香港政治等領域的研究，其專欄評論文章定期刊登於香港《明報》筆陣及《am730》。

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