特首李家超在8月初參加一場《施政報告》與《五年規劃》地區諮詢會,當時有與會人士反映,現時舊樓維修存在監管不足、業主立案法團缺乏專業知識等問題,承建商容易以權謀私或導致工程大超支,因此建議政府設立專責的「屋宇維修署」。李家超對此建議表示「很有見地,值得多諗」。目前,一些專業團體及政黨亦回應倡議,期望該機構能以法定機構「大廈維修管理局」落實。
宏福苑大火案件仍在調查中,政府已全力進行打擊圍標。根據傳媒最近報導,廉署、警方及競委會在8月底拘捕約50人,涉及一間工程承辦公司為首的樓宇維修貪污圍標集團。該工程承辦商涉嫌行賄工程顧問及部分業主立案法團成員,並隱瞞犯罪紀錄,以獲得維修合約。這次執法部門的行動極為成功,阻截了部分尚未批出的維修合約。而案件涉及的維修項目多達27個屋苑及大廈,估計總價值約5億元。
宏福苑大火的問題所在
今次大埔宏福苑大火,奪去168人的寶貴生命,約2000個家庭喪失家園,最終經濟損失可能達百億元。有關獨立委員會的報告,將於10月完成。而特首在不久公布的《施政報告》,亦可能提供初步對大廈維修的改善補救措施。根據多月來的聽證會和其他來源的資料,大火的成因可能主要包括:
有關工程顧問公司和承建商極可能涉及違法行為,嚴重損害業主利益,並導至慘劇。
圍標情況嚴重,導至維修費用髙昂,維修質量不達標。
政府現在有關法例已不合時宜。
有關監管法例執法不嚴,政府在科層制度下,各有關部門都是各自依章辦事(大火事件涉及眾多政府部門,包括競委會、消防處、屋宇署、房屋署、勞工處、廉政公署、警務處、民政處等),沒有駕馭全局的能力。
業主立案法團和業主整體專業知識有限,不能有效監管大廈維修整個過程和實施。
一些有影響力的地區人士可能涉及利益,而嘗試操控招標結果。

大廈維修是明顯的市場失效
我們必須面對大火顯示制度系統性的嚴重缺失,如果只看到和回應其表面的現象,並不足夠能讓我們對症下藥。從經濟學的分析角度,大廈維修工程作為一個市場,多年來出現明顯的市場失效(Market Failure),其主要原因如下:
大廈維修工程作為一項交易,其必要性是由法例所訂定(主要是跟據《建築物條例》(第123章)和《建築物管理條例》(第344章)而執行),以保障公共安全為目的。這並不是純粹的自由交易決策,並具有重大經濟和政治界外效應(Externalities)。當一項大廈維修工程順利完成時,並不會獲得社會的掌聲;但當一項大廈維修工程出現困難,並得到社會和傳媒重點關注,就可能會成為政府施政的惡夢,市民怨氣積聚,影響施政效率。
大廈維修作為一個綜合的產品,非常複雜和多樣性,涉及不同設計、物料、技術、時序和成本的選擇,這並不是一位普通業主所能理解的。
買方是由一屋苑的所有業主組成,眾人社經背景不同、認知不同,要達成滿意的集體決策,並不容易。
賣方理論上是由眾多工程承辦公司和工程顧問公司組成,透過市場競爭能為業主提供價廉物美的優質服務,但事實並非如此。市場供應一方似乎已被少數圍標集團所壟斷和嚴重破壞,有誠信的承建商則被排擠在外,根據法例必須進行大廈維修的業主只能成為提款機。
大廈維修的技術訊息非常不透明及不對稱,業主處於極之不利的位置。
大廈維修涉及嚴重的「代理問題」(Agency Problem),這是指當委託人(Principal)聘用代理人(Agent)代為處理事務時,雙方因利益目標不一致與資訊不對稱,導致代理人做出損害委託人利益,或追求自身利益最大化的行為。在大廈維修過程中,業主法團作為委託人,委托工程承辦公司進行工程,以及工程顧問公司負責監管承辦商的工程質量和進度,但後兩個受僱者的利益,極可能從一開始就高度一致,合謀損害業主的整體利益。

政府直接承擔 勉回民心
社會上對於成立類似「大廈維修管理局」,亦存在反對的意見,這些保留態度主要集中在三方面:
「大廈維修管理局」與現有關部門職能重疊:現在屋宇署已負責強制驗樓及法定監管,市區重建局亦已推行「招標妥」,為小業主提供招標意見及技術支援。當獨立委員會公布其調查結果和政策改善建議後,估計這些部門的相關職責,會進一步有所改進和加強。筆者認為職能可能重疊是個很容易處理的行政安排,如果政府決定成立「大廈維修管理局」或「屋宇維修署」,有關的職能和專職人員都可直接轉移到新機構。
政府「全包」維修會導至道德風險:社會有評論指出,若政府成立全包的管理局,會產生嚴重道德風險(Moral Hazard),小業主更不願意主動參與和支持大廈維修,甚至拒絕負擔維修費用。筆者認為這是過慮了,業主法團是否委託管理局進行大維修,是要經過業主會員大會通過;管理局建議的維修方案和收費,也是一樣要經過業主會員大會處理,不同意的業主是可以反對的。再者,管理局的職能範圍和收回維修費用的權力,是由法例條文所訂定。現在不願意支付維修費用的業主,已有「釘契」的安排。
政府「全包」方案會增加公共財政承擔:全港現在約有25,000幢30年以上樓齡的舊樓,已符合屋宇署強制驗樓的門檻,繼而就要進行大維修。如政府成立代辦全港大維修的機構,必須批撥龐大資金作長期營運開支。就算政府採取「用者自付」原則,亦未必能全數收回政府實際的支出。筆者認為現在大廈維修市場已差不多全面崩壞,市民對承建商和整個大廈維修制度的信心薄弱。政府如只在現有政策上作一些技術性的修訂,這未必能回應市民的怨憤和熱切期望。市民要求安居,政府就是最後的防線。北都當然要快速發展,能使市民安心和安居,也是政府當務之急。
必須應對代理問題
我們必須明白問題所在才能對症下藥,不能再頭痛醫頭、腳痛醫腳。不然,歪風只會收斂一下,之後便會死灰復燃,「圍標2.0」又再出現。問題的核心是必須處理代理問題,政府如不直接介入提供服務,則不能解決。代理問題如能解決,「油水」就沒有了。授權票問題是由代理問題所衍生的,如果大廈維修由政府直接負責和作統一監管,授權票作為操控維修工程招標結果的一項重要工具,其作用就會大大消散了。
政府如直接參與大廈維修,這當然不是一個簡單的新政策,其中有幾項要素必須作詳細考慮。「大廈維修管理局」或「屋宇維修署」的成立,政府不應強制性代辦所有大廈維修,而是引入一個雙軌制。筆者認為那些以中產家庭為主的屋苑,業主們可能有信心和能力在現有制度下(政府正考慮各項改善方案),自己處理維修,而不需委託由政府代辦的。在另一方面,那些有較多基層家庭和長者業主的屋苑,政府代辦的新安排,很可能是他們最好的選擇和依託。在雙軌制的安排下,業主考慮在現有制度下自決處理,還是委託政府代辦,最終是要由業主大會作出選擇決定的。
政府面對最關鍵的代理問題,必須直接承擔工程顧問角色,並向業主負責;而嚴格選取誠信承建商,亦是成功的要素。再者,政府亦應撥出適當資源,以支持「大廈維修管理局」的營運,作為促進民心安居的保證。或有論者認為這政策嚴重干預自由市場,筆者認為這是錯誤的論據,因為大廈維修作為一個「正常有效」的市場,多年來已不存在了!












































