政府近日公布跨區地積比率轉移（TPR）安排，並同步推出《聯合作業備考》第9號文件，以「額外地積比率先導計劃」鼓勵私人參與市區更新。表面上，兩者均沿用既有程序：先由城市規劃委員會審批，再由地政總署修改地契。然而，建築密度跨區流動牽涉法定規劃、行政指引與契約制度三者的銜接，若處理不當，法定規劃的穩定性便可能受到影響。跨區TPR與法定規劃制度的關係，正需要更深入的分析。
法定程序不可替代的穩定性
香港的分區計劃大綱圖（OZP）背後的法定程序具有不可替代的穩定性：公眾諮詢、城規會審議、法定修訂，形成一套具備可追溯性與制度慣性的治理框架。建築密度因此具有法定邊界的屬性，而非行政可自由調配的資源。
跨區TPR則首次把建築密度視為可跨區流動的「可分配資產」。OZP的法定邊界因而不再等同制度邊界，而成為行政操作的參考。密度治理的制度邏輯由此出現轉向：建築密度由行政指引決定如何在地盤之間重新配置。
建築密度由法定框架變成行政資源
跨區TPR的制度邏輯，是把一個地盤的建築密度減少，再把另一地盤的建築密度增加，並以行政指引把兩者連結。問題在於：城規會的法定授權只涵蓋個別地盤的發展參數，並沒有授權其在不同地盤之間重新分配法定發展權益；地政總署的權限則僅限於修改個別地契，並不能自行創設跨區流動的密度制度。
兩個部門各自的行為均在法定授權內，但它們之間的制度連接卻並非源自法例，而是由行政指引創設；跨區流動的發展權益本身並不存在於任何一個法定制度之內。
建築密度因此由「法定界定」變成「行政調配」。其制度屬性由不可流動變成可轉移，制度穩定性自然受到影響。密度治理的邏輯亦由法定程序主導，轉向行政政策主導，形成制度上的偏移。當建築密度可以跨區流動，OZP的法定程序仍然存在，但不再是制度的核心，而只是行政制度的執行環節。
跨區TPR的真正風險：制度邊界鬆動
跨區TPR的最大風險並非法律漏洞，而是制度邊界的鬆動。當法定計劃不再是密度治理的制度基底，行政便可在未修訂OZP之前改變建築密度；當行政可以重寫建築密度，土地制度便失去其法定穩定性；當土地制度失去穩定性，規劃治理便出現制度偏移。
跨區TPR改變的不是個別地盤的建築密度，而是密度治理的制度邏輯；影響的不是個案，而是整個法定規劃制度的穩定性。密度治理若缺乏制度化的整區評估基線，便容易出現「行政提出方向、法定逐個地盤審批」的碎片化局面，既增加不確定性，亦削弱制度一致性，更為市場增添繁複的程序、審批成本與時間。
以整區壓力測試銜接
跨區TPR的制度挑戰並非源於規劃、地政與屋宇三部門的權責配置。三者同屬發展局轄下，由局制定政策、由部門執行，制度架構本身具備一致性。真正需要處理的，是行政政策與法定程序之間的制度銜接。
若發展局能在指定接收地盤的OZP上先進行一次性的「整區壓力測試」，便可為跨區TPR建立制度化基線。壓力測試過關後，政府立刻啟動OZP的修改程序。壓力測試不取代法定程序，而是為法定程序提供整區層次的評估框架，使後續個案不再需要逐項重新評估，以免勞民傷財、費時失事。
交通容量、環境承載力、社區設施需求、基建負荷、地區形態等因素均可納入整區評估，使建築密度增加不再是孤立行為，而是置於整區規劃框架內的制度行為。更重要的是，這做法完全維持原來OZP法定程序中的公眾諮詢、城規會審議和刊憲環節。
此舉可提升跨區TPR的透明度與可預期性，減少申請人因個別技術評估失事而造成的成本損耗，亦避免各相關政府部門反覆處理個別申請。更重要的是，它能重新鞏固OZP在密度治理中的制度地位：密度增加雖由行政政策提出，但其制度合理性仍由法定計劃的整區評估支撐，使行政政策與法定程序形成更穩定的治理結構。
從另一角度，此舉亦可能引起一些爭議甚至法律糾紛。例如，當發展局／規劃署為某一張OZP或其中的某一區域訂定新增建築面積的上限，而同區的私人發展商按地契及其他規劃規範文件有權申請增加地積比率時，這些「額外地積比率」的容量究竟應優先留給跨區TPR申請人，還是留給一般地主按先導計劃申請？凡此種種，發展局均需制定具法律基礎的明確指引。
在穩定與創新之間取得平衡
跨區TPR本身並非不可行，亦非必然帶來制度風險。它反映政府希望在既有土地制度框架內尋求更大彈性，以應對市區更新需求。問題不在於政策方向，而在於制度銜接是否成熟。
香港規劃制度向來以法定程序的穩定性見稱，而行政政策則提供必要的靈活性；兩者若能透過制度化機制互相補強，既可保持制度硬度，亦能容納政策創新。「整區壓力測試」正提供一個具操作性的制度補釘：以整區為單位評估密度增加的承載力，為後續個案建立制度化基線，使行政政策與法定程序形成更清晰的銜接，更讓市場看清計劃的可操作性。
跨區TPR的制度挑戰，最終不是在行政與法定之間作二元選擇，而是在兩者之間建立一個更成熟、更具預期性的治理結構，使密度治理能在穩定與靈活之間取得恰當平衡。
話說回來，筆者仍然對以額外容積率推動市區更新的做法抱有保留。此舉無助於舊區大範圍的再生大手術，反而令下一代面對更難解決的問題。筆者已於7月30日文章論述，兹不贅述。
