筆者上篇（刊2026年5月28日《明報》）（按此）論證了「規劃不是諮詢」；一個合格的「五年規劃」需政府、大學與獨立智庫三方分工承擔政策研究工作，而香港在這三方都單薄。這個缺口從何而來？為何今天必須補上？如何建立？本篇將從香港自身歷史開始，逐一回答。
殖民時代：一個不需要自主規劃的城市
香港在英國管治下的150多年間，從不需要自己做長遠規劃。當時作為英國殖民地，香港最高權力屬於英王委任的港督，向倫敦殖民地部負責。重大戰略問題，包括貨幣安排、防務、宏觀經濟方向等，最終決定權都不在港。
殖民地行政本身規模極小。1941年，整個港府的政務官編制只有35人；即使到1970年代殖民政府大幅擴張，整個高級公務員系統仍是一支精幹的執行隊伍，其角色是維持運作、調節矛盾，而不是為這座城市做獨立規劃。著名的「積極不干預」治理哲學，本身隱含假設是政府不需為市場制訂長線方向，自然也不需建設配套的政策研究能力。
殖民時代的大學教育，最初也並非為培育本地政策思維而設立。1911年成立的港大，使命之一是為大英帝國培育東南亞區域的英語精英。1990年代前，大學內部以本地公共政策為核心的研究中心屈指可數；公民社會的獨立政策研究機構，幾乎完全空白。
過渡期至回歸後20年：意識萌芽 能力未及
轉折點在1984年簽署《中英聯合聲明》後出現：一國兩制、港人治港的承諾，意味1997年後香港需自行管理自己事務。1989年港督衛奕信成立中央政策組，是殖民時代最接近政策智囊的編制。1990年底，《基本法》完成起草後，在原基本法諮詢委員會秘書處的基礎上成立一國兩制研究中心，由安子介先生出任首任理事會主席。1997年回歸後，董建華政府保留並擴大中央政策組，先後由劉兆佳先生、邵善波先生等不同背景者擔任首席顧問。
公民社會亦陸續出現本地政策研究機構，包括思匯政策研究所、智經研究中心、團結香港基金等。表面看，數量是上升的：2015年香港共有30個智庫，按人口比例，密度為亞洲第三高，但無一上榜全球或地區頂級排名（註）。
數字背後，是兩個更深層問題：質量上，本地智庫普遍存在資源不足、研究團隊單薄、方法學訓練不充分等共同問題；可持續性上，絕大部分依賴單一贊助人，當贊助人的政治周期結束、商業重點轉移或個人興趣改變，機構便隨之收縮甚至關閉。
回歸後20多年，香港有了「做政策研究」的意識，唯未能建立「能持續做政策研究」的制度安排。每個機構都像一支臨時拼湊的隊伍，因應某些政治人物的需要而設，隨其影響力消退而散。
今天具體形態：政府大學智庫三方皆單薄
殖民時代的不需要，加上過渡期的不充分建設，叠加成今天局面。
政府一方：特首政策組（CEPU）是現時統籌長線政策研究的核心單位。翻查政府電話簿，其現時的研究主任、高級研究員、研究員、助理研究員職位合共僅約10人，分散於3個政策研究組（本地、內地、國際）；其餘編制以施政報告統籌、特首顧問團秘書處、資助計劃管理、新聞與行政支援為主。各決策局內部政策研究單位，主要支援即時施政和議會質詢答覆，並非從事跨部門、跨任期的結構性研究。
（Wikimedia Commons）
大學一方：本港頂尖大學經歷了亞洲最迅速的一輪國際化，港大教授團隊約74%為非本地學者，科大則是76.2%。不同國際排名榜，明文獎勵國際教師比例與國際合著論文比例。大學以躋身國際排名前列為目標，這在很多意義上是一個成就。
但代價隨之而來：學者晉升機會取決於能否在頂級國際學術期刊發表論文，而選定題目需能夠引起國際同儕興趣。一個關於深水埗公屋編配或北都財政融資的紮實實證研究，對香港制訂政策可能極具價值，卻難以通過頂級國際期刊審稿。這不是任何人的過錯，而是制度下的理性回應。唯結果清楚：大學裏真正瞄準本地政策問題、按決策者時間表交付的研究，所佔比重微不足道。
智庫一方：本應補位的中間層，恰恰最薄弱。平心而論，CEPU已意識到這個缺口。2022年底重組以來，CEPU積極擴大其管理的兩個主要資助計劃（公共政策研究資助計劃（PPRFS）與策略性公共政策研究資助計劃（SPPRFS））之申請資格，將民間智庫與大學並列為合資格申請者。2026／27年度SPPRFS的主題，亦明確圍繞國家「十五五」規劃。
方向是對的，但規模不到位。兩個計劃合計年度撥備約3000萬港元，其中策略性、長線的SPPRFS於2024／25年度共收到37份申請，最終只資助兩個項目，總額約700萬元。對照該年度政府總開支7532億元，整個用於培育本地智庫的競爭性質公共資源，僅佔公共開支約0.004%。
這個規模適合資助零星的項目研究，唯無法支撐持續的政策研究組織創業，讓一支研究團隊長期跟蹤同一議題，跨越政府任期累積知識，建立足以跟國際顧問公司平起平坐的本地分析能力。
（Wikimedia Commons）
香港須持續建立本地政策研究能力
理由一：自治本身要求一套能夠自主思考的能力。「港人治港，高度自治」既是政治承諾，也是對能力的要求。一個被授權自治的政體，必須擁有承擔自治所需的人才、知識與機構。若重大政策思考完全依賴外部，這個「自治」便只剩下行政執行的部分，失去了戰略思考的部分。這既不符合一國兩制的設計初衷，也不符合中央對港作為「八大中心」的期望。一個被定位為國際金融、創科、貿易、航運、法律、文化等多重中心的城市，理應有能力對自己的發展方向，做獨立、有深度的研判。
理由二：香港作為國家戰略「特殊節點」的角色，本身就需要一個成熟的本地政策研究界別。香港於國家發展大局裏的位置，並非單純「執行上級方針的城市」，而是具有特殊功能的節點──對接國際市場、檢驗新型制度安排、培育跨境人才、開展金融與法律試驗。此角色的核心價值，正正在於香港既能用一種理解國家戰略，又熟悉國際標準的語言，作雙向「翻譯」。
但這種翻譯能力不會自然形成，需紮實的本地政策研究界長期支撐。以人民幣國際化為例，倘只能由內地智庫負責，便缺少國際金融市場視角；若只能由國際投行主導，便缺少對國家政策意圖的深層理解。北都的融資設計、跨境數據流動制度安排、創科產業與大灣區協同，都面對同樣問題：既要理解國家方向，也要掌握香港制度、國際規則與市場語境。這正是本地政策研究機構最不可替代的功能。
重要的是，這種獨特性沒有一項是可以直接承繼自港英時代；每一個都需要持續的制度思考、論述建構與長線維護。沒有本地政策研究界承擔這個工作，香港的獨特性便會在不知不覺裏流失──不是被外力削弱，而是因為內部失去了理解與表達它的能力。
歸根究柢，無論是自治的需要，還是香港作為國家特殊節點之角色，都指向同一結論：本地政策研究能力之於今天香港，不是錦上添花，而是基礎設施。
按基礎設施的尺度建立這個能力，至少需3項並進的工作。
建設政策研究基礎設施的3個實際工作
第一，重新設計公共資助規模與結構。現時用於培育本地智庫的競爭性質公共資源，佔政府總開支極小比例，僅0.004%。這樣的規模，再加上以項目為本的資助模式，只足以支援零星研究，唯無法支撐系统性的知識積累。本地智庫過去20多年的「臨時拼湊」模式，正源於此。
真正有意義的資助改革，至少包含兩個方向：規模上，將投入提升一個量級（例如佔0.05%，約3.75億元），絕對金額在公共開支裏仍屬輕微；結構上，引入競爭性的多年期核心運作資助（如3至5年），對通過質量評審的本地政策研究機構提供穩定支持。資助須伴隨清晰標準，如方法學透明度、公開研究成果、披露利益衝突、定期同儕評核。標準愈嚴格，資助的公共性愈能站得住腳。
第二，開放既有的委託研究採購管道。政府及主要的公私營資助機構，每年委託大量研究、社會影響評估、顧問報告等，動輒涉及數以億元計資源。但這些合約絕大部分流向兩類機構──大學或國際顧問公司。立法會時任議員周文港早於2023年已在質詢中指出這個結構問題：政府「投放大量資源於個別工程的顧問研究報告」，但「對智庫界發展的支持極為有限」。
若採購機制以結構化方式，向合資格的本地非牟利政策研究機構開放，本地智庫便能跨年度留住有經驗的分析員，累積一次過招標永遠無法產生的機構知識。這部分不需要新增公帑，管道本來就存在。
第三，建設本地政策研究的人才管道。政策研究員不會自動出現，需要應用政策研究方向的研究生培訓、博士後研究員計劃，也需讓大學學者有空間透過休假、借調等方式參與政策研究，亦需要讓政府、大學、智庫之間的人才有機會跨界流動。沒有穩定的人才管道，前兩項的資源最終會落入無法消化之窘境。
3項合起來，本地政策研究界方能從「臨時組建的隊伍」狀態，逐步轉變為能夠跨越政府任期、累積知識，與政府和大學平起平坐的第三方支柱。建立這個能力，是一國兩制進入新階段時，香港必須現在開始的工程。
註：賓夕法尼亞大學「全球智庫指數」（Global Go To Think Tank Index）2015年報告中，列出香港有30個智庫。
原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。
