五年規劃 還欠什麼

特區政府將制定香港首份五年規劃，主動對接國家「國民經濟和社會發展第十五個五年規劃」（十五五）。此舉若有突破，不在於規劃，而在規劃的涵蓋面、目標格局及落實效能。

長遠規劃乃治理應有之道。香港不是由零開始，一因英治後期已有就教育、醫療、環保等制定10年發展白皮書的傳統，回歸後特區政府各政策局不乏較長期的發展策略藍圖，如《長遠房屋策略》、《香港2030＋》、《香港創新科技發展藍圖》、《香港智慧城市藍圖》等；二因每年行政長官《施政報告》均羅列經濟及社會民生政策舉措，並附目標和指標。當然，全港性的五年規劃並非把《施政報告》和各個發展藍圖剪裁併合便是，乃一明確思維戰略、盤點長短、突破視野的革新之旅。

思維之變

過去每提及五年規劃，人們便聯想到新中國建立後仿效當時蘇聯實行全國統一計劃經濟。經濟學家海耶克在《通往奴役之路》嚴厲批判「國家計劃」，認為 “the more the state ‘plans’, the more difficult planning becomes for the individual”（國家愈計劃，個人自我規劃愈困難）。中央計劃經濟已證明失敗，文革後內地改革開放，轉向社會主義市場經濟，民營企業冒起，但國家（政府）保持宏觀支配地位，「五年計劃」易名「五年規劃」。規劃不必等同操控經濟，一些非社會主義國家如法國、印度、韓國、印尼、馬來西亞於二戰後，也曾推行近似的五年發展計劃（儘管有些為期短暫；註1）。

香港崇尚自由經濟，不相信政府 “pick the winner”（選取勝者）的能力比市場強，有認為干預市場必扭曲資源分配效率，又憂官商勾結，官僚一直保持與市場之距離。不過也非一成不變 ── 1970年代港英已由「自由放任」轉為「積極不干預」（註2）。不干預思維根深柢固，回歸後特區政府於1998年動用千多億元外匯儲備反擊國際炒家以穩定股匯，曾被批離經背道。

梁錦松任財政司司長（2001至2003年）時鼓吹政府當 “proactive market enabler”（積極推動市場發展者），被指企圖搞計劃經濟。曾蔭權就任行政長官後，於2006年9月宣布放棄「積極不干預」政策，受到攻擊而要長文作辯。至梁振英時主張「適度有為」，之後林鄭月娥續走「有為政府」路線，現屆李家超亦然。

世界也在變 ── 2008至2009年全球金融海嘯後，「經濟國族主義」抬頭，新冠疫情下尤甚。各國政府積極救市、介入市場，支援保護本國企業，帶頭招商引資。香港也進入撐企業、促就業、保民生的「保底」新時期。

過去香港不行「產業政策」，唯金融海嘯後曾蔭權提出在原有四大支柱產業外發展「六大優勢產業」（註3），惜效果未彰；梁振英倡再工業化，現屆政府催谷創科。今天人們對「有為政府」應無懸念，港英延續過來的路徑依賴早已斷鏈，或許殘餘迷思仍在。唯政府角色的認受性，仍賴於「如何」介入、是否有道有效。

融合之路 有特區倡議爭取足印

港英時代官僚眼光止於深圳河，反而部分商界因投資內地而在回歸前走遍神州大地。回歸早期受狹義的「兩制」解讀影響，不少人對國家事情採取抽離態度。且政府的策略論述力弱，曾讓社會滋生「被融合」、「被規劃」焦慮，極端「自決」言論更攻擊與內地融合和跨境基建「出賣港人利益」。今俱往矣。

亞洲金融風暴後，特區政府促進與內地經濟融合，2003年起簽訂《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》及其下各種協議。香港早於「十一五」納入國家五年規劃，2006年政府舉行「十一五」經濟高峰會作配合。「十二五」起，港澳列為專章。香港於國家五年規劃中並非被動地由中央指派任務，基本是由下而上、上下互動，中央平衡綜合。無論是「十三五」支持香港鞏固並提升國際金融、航運、貿易三大中心地位，「十四五」確立國際「八大中心」定位，又或「十五五」再加上4項（註4），均有特區倡議爭取的足印。

融入國家發展，由被動走向積極，有其過程。今天形勢所需，做較全盤長遠規劃及主動對接國家五年規劃，已有些累積經驗，不再是「應否」而是「如何做好」的問題，且「對接」是雙向的。

國家及國際「雙視野」

香港特區五年規劃既要展現「一國」之內「兩制」有別，不照搬內地一套，又要發揮「國家所需，香港所長」，切實回應中央確定之任務，以港所長為國家增強補弱；既參與國內循環，也馳騁國際循環，國家及國際雙重視野相得益彰。中央一直以「全國一盤棋、全國一本帳」看待國家未來發展，當中包含港澳台。過去香港政商及業界往往着眼內地發展帶來的機遇紅利，偏向本位利益和短期行為；應調整心態，多些籌謀香港對國家「增值」在哪。

金融方面，要超越吸引內企內資、聯通機制之層次，善用香港網絡和交易樞紐地位，吸引國際資本人才信息，以增國家之全球經濟動力。人民幣離岸樞紐、國際資產和財富管理、大宗商品交易、高端人才高地等功能，放諸這樣高度，才顯價值所在。創新產業方面力求專精，不人有我有、什麼都爭做、「××經濟」氾濫，也不重複深圳、杭州、上海等已有之發展；須找到切合香港科研實力、融資及專業服務優勢，能夠與內地（尤其大灣區內）有所結合達至「1＋1＞2」的路徑，既有「香港創意」，也有「香港交易」、「香港推銷」的提質增值成分。

我國已從高速增長進入強調高質增長的發展階段，積極迎接「智能經濟新形態」，開拓未來產業，也面對不少內外挑戰和風險。國家富強，香港必有所得，唯不應滿足於利用內地資源和政策支撐本地經濟，也謀國家所謀、急國家所急，提升「香港賣點」，讓本港「金融＋新興產業實力、人文教育科研及全球聯通軟力量」，豐富國家綜合實力。

麥肯錫公司新近文章分析（註5），亞洲在重塑全球經濟形態，不斷創造新的成功企業模式，這些「新」公司包括字節跳動、SHEIN等內地民企。上世紀末港企光芒遍及全國全球，時移世易，今天其政策氛圍和市場動力仍能產生國際前沿之企業/NGO（非政府組織）模式嗎？

「十五五」特別提出港澳在國家對外開放及中西文明交流互鑑之窗的作用。新地緣政治下，香港尤應善用其全球樞紐城市及與西方交往聯繫的歷史優勢，當好國家對外門戶，也讓世界在港看到與內地異同兼有、別具風采、自由多元的另一中國面相。除市場開放、多辦國際盛事，自由可有怎樣指標？

官僚和社會「雙積極」

五年規劃不是去搞指導經濟，而是政府積極有為，與市場並駕齊驅，善用市場機制及政策誘因，不流於行政作業，也不限於官府行為，而是全社會協同的願景工程，需官僚和社會雙重「積極性」。由於長期管治哲學上的保守，且缺乏「官企」傳統，造成官員普遍市場觸覺薄弱、介入工具不足、治理架構配套不全，既不能跟內地比，也不及新加坡（它有舉足輕重的「官聯企業」），難怎樣去導引市場、調動資源（憑什麼？）。

因此公營部門需改革轉型，更好地連結企業和社會，決策不墨守成規，重整功能結構，更新程序與工具（retooling），突破靠規管、土地規劃、基金派錢等去驅動發展的狹隘傳統。

規劃的語言，要超越數字、指標或「願望清單」；論述要打動人心、彰顯魄力、激勵四方。社會相信政府有心有力承擔，才會認真投入；交付力強、回應民生，才贏得市民認同。一個宜居城市不止靠金融和科技，人文發展和生活素質也十分重要。而社會發展變數多樣，政策及財政是一回事，社會行為效應是另一回事，不盡憑長官意志。要擺脫線性邏輯思維，以為精準規劃可調控複雜世界。理論界常問：為何某些新興國家有能力提升科技，卻搞不好公廁，欠些什麼？悖論屢見不鮮。香港以政府執行力強、規管高質、恪守專業見稱，為何竟發生連環制度紕漏，造成宏福苑大災難？

定目標不難，落實才見真章。要對政府、社會和企業能量有所評估，講求可操作，怎樣由此岸達至彼岸；既要決心，也需虛心耐心，因地制宜，實事求是，久久為功。政府角色有必要，也存局限，沒有點石成金的神仙棒，內地也如是。要防形式主義，也忌虛妄，以為有了五年規劃便輕易解決老大難問題。怎樣在有時殘酷的現實條件裏求進，才真正考驗治理效能。中央港澳工作領導小組組長、國務院副總理丁薛祥談特區「行政主導」，要做到「全香港各階層各派別共同配合、共同支持」。五年規劃也許是這樣動態的行政主導的首份考卷。

註：

1. 這些計劃多以指導性而非強制推行，以加速戰後重建及工業化。新加坡不制定全國性的五年規劃，而是經常推出個別五年計劃與藍圖去指導國民經濟、產業轉型等策略方向，如近年的 “Smart Nation” 計劃。

2. 1970年代港英財政司夏鼎基引入 “positive non-interventionism”經濟政策原則，官方譯作「積極不干預」，予人「更加」不干預之感，不符本意。原指政府一般不干預市場運作，但遇重大社會利益或需要，便得介入（如1983、1985年短暫接管3間銀行），這便是「積極」地演繹不干預原則。按J. R. Schiffer於Anatomy of a Laissez-faire Government分析，當時在消費方面，非市場（即政府）因素佔一個藍領家庭正常開支逾一半；在支持生產方面，政府除了提供基建，也造就一支較健康、教育水平提高及居住環境改善的勞工隊伍，讓較具生產力和穩定性的勞動力去為資本服務。

3. 四大支柱產業乃金融、旅遊、貿易和物流、專業及工商業支援服務；六大優勢產業指文化及創意、教育、私營醫療、檢測認證、環保、創科。

4. 「十五五」在「八大中心」（金融、貿易、航運、創科、航空、法律及爭議解決服務、知識產權貿易和中外文化藝術交流中心，並含全球離岸人民幣業務樞紐、國際資產及財富管理中心、國際風險管理中心功能）之外，新增「構建大宗商品交易生態圈」、「高增值供應鏈服務中心」、「加快北都建設」及「國際高端人才集聚高地」4項。

5. Semyon Yakovlev, with John Davis, "Six breakthrough business models reshaping global growth", McKinsey & Co., 4 March 2026.

原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。