Fri Jan 03 2025 23:59:59

巴士安全帶附例撤回︱消息解鎖流程涉多層官員  學者:推行政策風險評估及諮詢民意不夠 集體低級錯誤

政府強制公共交通工具乘客佩戴安全帶的新政實施6日後,在被揭修訂附屬法例條文內容不符相關政策下撤回再研究。熟悉港府高層內部運作的人士為本社闡明政策流程,涉及多層官員外,本社亦訪問了盧兆興及徐家健兩位學者,分析風險評估和管治威信的影響。
採訪:羅玉萍 羅耀強 攝影:文灼峰

香港大學政治與公共行政學系名譽教授盧兆興接受本社專訪時指出,從兩年前收回檢討垃圾膠袋徵費和近日強制坐巴士戴安全帶兩次政策事件,其共通點有兩方面的漏洞。一是諮詢民意不夠,而民間對新政其實反響大;另外,政府在推行政策的風險評估不夠。

「現時立法會議員固然愛國愛港,但也要平衡公眾憂慮、以及政策落實時的問題。由於上屆立法會議員較新,可能這方面經驗不夠,無察覺到政策推行時漏洞」。盧教授也提出公員體制問題,負責制定政府政策的公務員似乎要檢討一下。

港大政治與公共行政學系名譽教授盧兆興指撤回安全帶附屬法例事件,反映兩方面的漏洞。
 

盧兆興指以往立法會議員民選議員較多,每項政策推出受到強烈批評。和法案錯漏,政府相關局署為每項政策跟不同持份者溝通是一種內部制衡。現行體制法例修訂是由高級公務員審核,建設性聽取和諮詢民意。

盧教授指以往這些政策制度推行時有錯漏較少的,但新的立法會在新的政治環境下,由於內部制衡不夠,政府官員風險評估亦不夠,「政府和立法會諮詢市民程度亦不夠,多少反映了新立法會新體制下結構有的不足」。而結構不足本身不是大問題。盧兆興指出體制一向有諮詢架構收集民意渠道,安全帶法例修改前,應可透過早點提交區議會討論,立法會也可以舉辦公聽會等,收集更多民意,調校政策,務求正式執行時能順利實施。

夏寶龍表示,要主動加強對特區發展的頂層設計和戰略謀劃,做好與國家「十五五」規劃對接。(港澳辦)
 

港澳辦主任夏寶龍上周剛發表講話提醒港府要主動對接配合國家十五五規劃,亦指立法會議員要注意素質。盧兆興表示這番講話強調行政主導重要性,意味立法會給出的意見要有建設性,不為批評而批評,澳門也是行政主導,兩特區強勢管治下,立法會應好好配合

預期管理出事 負面影響管治威信

百家塔政策研究所聯合創辦人兼經濟研究總監徐家健接受本社專訪時直言事件是「低級錯誤」。從宣傳執行強制巴士乘客佩戴安全帶新規定時的雷厲風行態度,政府對公眾的預期管理並不太掌握,日後須注意這種罰款重的政策,市民很容易在政府財赤經濟環境不佳的氛圍下,誤以為立法原意為向小市民開刀來增加庫房收入。

百家塔政策研究所聯合創辦人兼經濟研究總監徐家健指安全帶事件提醒政府需要注重審議法案和各式建議時要取平衡,注意質素。
 

同時,考量政策時政府亦應計算導致的反應,徐舉例如美國在推行強制私家車乘客佩戴安全帶法例生效後,交通意外的傷亡數字沒有按預期減低,研究顯示因為推行強制新例後,私家車司機認為自身和車上乘客獲更大安全保障,駕駛車速增加,也減低對路面環境的警覺程度,造成傷亡行人反而增加。而在香港,不少巴士乘客在新規定下認為佩戴安全帶麻煩,不少選擇全程企立,反而更危險:巴士意外受傷的6成是企立乘客,死亡的更是7成都是企立乘客」,推行新政結果跟立法原意——提升交通安全,背道而馳

徐家健亦指全由愛國愛港人士組成立法會後標榜討論各式撥款和修法耗費時間減少,通過法例的數量大增,以彰顯立法會的效率和速度;事件提醒日後可能需要注重審議法案和各式建議時要取平衡,注意質素。

由膠袋徵費至近期建議違法在地盤範圍吸煙的罰款額由$15萬大削至$3000,徐家健認為港府在巴士安全帶事件汲取教訓,處理其他持份者意見從善如流、反應亦快。唯短期內政府數度反轉施政,會予人「朝令夕改,影響管治威信,破壞了對政府的信任,要再重新建立,殊不容易」。

政府1月上旬宣傳提醒市民,1月25日起所有公共交通工具和商用車座位乘客均須佩戴安全帶,加強道路和乘車安全,運輸業界已為新規定準備就緒,營辦商亦在政府資助下為現役雙層巴士上層座位加裝安全帶。(政府新聞處)
 

由頭到尾不濟 中央忿怒

熟悉港府高層政策運作和北京管治的消息人士向本社透露,安全帶事件令「中央忿怒得緊要,很小的事,卻是由頭到尾(由頂層至前線)都唔掂」,此事「大細都死(表現不濟)」。而此中的「中央」是指港澳辦方面震怒,至於是否已驚動國務院及更高層國家領導,則至3日晚上暫未有確實。

消息人士亦指強制巴士乘客佩戴安全帶修改附屬法例,或許內部草擬修訂時的注重程度不及草擬全新的條例的高。局方通常安排由轄下高級政務主任(SAO)或政務主任(AO)任修訂附屬法例的專責人員(subject officer),擔任如項目管理經理的角色,通常毋須首席助理秘書長(Principal Assistant Secretary 常稱PAS, D2級)「落手做」,PAS日常負責一個政策範疇,諸如道路安全,而強制巴士乘客扣安全帶是道路安全政策措施的其中一環。

律政署對應負責相關政策範疇或局署的法律草擬人員(law draftman)亦參與局方的法例內容條文修訂工作和程序。據了解通常由局方專責人員通知法律草擬人員要草擬附例修訂內容、並附指示或簡介(instruction, brief),說明修訂原意、目的效果、範圍等,也會要求法律意見。相關附屬法例內容修訂稿擬好之後,呈上PAS修改,修好後再向上呈副常務秘書長(Deputy Secretary, D3、D4級),然後繼續層層向上,由常務秘書長(常秘)、局長審閱。

政務司司長就政策事務向行政長官提供意見,並在涉及跨決策局的複雜事務上擔當政策協調的重要角色。政府的政策和立法建議均須由政務司司長主持的政策委員會審議,才可提交行政會議和立法會。(政府網站香港年報2022)
 

政策委員會、行政會議、立法會

法例修訂內容審閱後無問題的話就會交到政務司審批,以往的政務司旗下的政策委員會(Policy Committee)會審核政策的影響,認為適宜才交行政會議審議。

香港年報2022載列政務司司長職責和港府行政的章節,指「政府的政策和立法建議均須由政務司司長主持的政策委員會審議,才可提交行政會議和立法會。」

2005/2006年行政長官施政報告講述強政勵治章節描述政策委員會:「由全體司局長組成的政策委員會是兩位司長統籌和協調政策的主要平台,會認真考慮各項政策建議,然後提交行政長官會同行政會議審議決定。」

2002年9月初,時任政務司司長曾蔭權透露:「為了要配合行政會議的工作,我們已經在問責制下成立了一個政策委員會,它代替了以往在政務司司長辦公室以下各個政策小組」。曾指政策委員會將會提高行政部門做政策建議的質素,亦令行政會議議員更能聚焦地討論每一個政策意見對社會的影響和是否應該實施。

時任政務司司長曾蔭權在2002年指,政策委員會將提高行政部門做政策建議的質素,亦令行政會議議員更能聚焦討論每個政策意見對社會的影響。(羅玉萍攝)
 

提交行政會議的附屬法例雖未必獲列入在行政會議開會的討論議程項目,但會由行政成員省覽通過。政務司司長亦會簽署了相關法例,才交立法會啟動修訂由立法會處理和通過的程序。「單單這政府內部過程層層官員和行政會議通過或背書的過程,很多不同層級的官員審閱過,竟全部都看不出這顯而易見的問題!」消息人士以「低級錯誤、全線失職」來形容事件。

而附屬法例相關的政策改動前,多是已在立法會相關的事務委員會(panel)討論。討論妥當才草擬修訂內容。行政會議審批後,才將修訂草案正式呈交立法會首讀,按需要成立法案委員會逐條審議,再經恢復二讀和三讀通過,或其他相應通過程序。期間律政署的法律草擬專人 員亦在有需要時向局方解釋、提供法律意見和跟進修訂。

1月30日,運輸及物流局局長陳美寶指徵詢律政司意見後,有關強制安裝和佩戴安全帶的法律條文在技術上有不足之處,決定先刪除有關條文,當局會在完善法律條文後,再諮詢立法會,然後才再推出。政府新聞處直播截圖)
 

立法強制巴士乘客戴安全帶的法例實施僅6日,運輸及物流局局長以「法律條文未能反映立法原意」為由暫時撤回,重新研究。強制巴士乘客佩戴安全帶的《道路交通(安全裝備)法例》第374F章第8AB條,性質為附屬法例,以先訂立後審議方式推行。

此例罰則包括罰款$5000和三個月監禁,被形容為比不小心駕駛和違反小巴、私家車乘客強制佩戴安全帶更嚴重。正式推行前後陸續批評運作不便乘客的聲音未息,去年有份審議的上屆立法會議員江玉歡亦忽然在社交媒體帖文,質疑該附例條文只限2026年1月25日及以後新登記的巴士。

本社編輯部