談中央對港的全面管治

香港2047年時的一個想像是「全面管治，一國兩制」，《基本法》（經適當修改）再多50年不變。這項中央對港政策，與當年鄧小平構思一國兩制的分別是把重點由「（港人）高度自治」，過渡至「（中央）全面管治」。像以往中央對港政策由一個階段（「長期打算，充分利用」），邁向另一個階段（「一國兩制，港人治港」）一樣，之前一定先出現一個轉捩點（例如上世紀八十年代中英商討香港1997年後的安排）。我認為，今次的轉捩點是2014年中國國務院頒布的一國兩制在香港實踐的白皮書，當中強調中央對香港擁有全面管治權。再說得仔細一點，這項政策不是某領導人突然拍拍腦袋決定的，而是由1997年回歸後中央不管（香港）到2003年50萬人上街後，中央認為有需要管，再到習近平上場後，貫徹其強勢領導，變成中央要全面管。

表面來看，「全面管治」與「高度自治」有矛盾。但這當然難不到精通辯證法的中央。例如，習近平在十九大報告中，將一國兩制列入其中一個治國方略時，便提出「必須把維護中央對香港、澳門特別行政區全面管治和保障特別行政區高度自治權有機結合起來」，何謂「有機結合」，我看不到具體的陳述。現實是，當全面管治與高度自治不協調時，如何有機結合的話事權，相信是在一國那方。

在2014年政府舉辦的政改論壇上發言，被時任政務司長林鄭月娥稱讚為「一錘定音」的時任基本法委員會委員饒戈平近日撰文，談論中央對港澳的全面管治權。他指這不是要貶損或取代高度自治權，而「全面」二字，既指中央管治港澳權力的來源，也指中央管治權的行使範圍和方法，合法合理。

其實，香港回歸中國後，中央對香港可以行使生殺大權，根本毋庸置疑。說得極端一點，明天中央廢除《基本法》，取消一國兩制，也是中國行使其內部事務的權力，全世界都無權干預（英國也許以簽署《中英聯合聲明》的一方抗議幾聲）。問題的關鍵是饒戈平提及中央全面管治權的行使範圍和方法，是否令支持一國兩制的港人和國際社會認同為合法合理。

全面管治權的行使範圍和方式

一國兩制方針是通過《基本法》的具體條文，在香港實施。按「依法治國」的政策，中央是根據國家憲法和《基本法》行使其對香港的權力。在中央未宣示其全面管治權前，港人的認知是：中央對港權力的行使範圍已在《基本法》內全部列明，例如《基本法》第18條列出全國性法律在香港實施的情況和程序；第158條列明《基本法》解釋權屬全國人大常委會等。事實上，中央亦曾行使其法定權力，例如進行幾輪人大釋法。至於中央用權是否合理的問題，過往一些人大釋法，的確引起部分港人，包括法律界的疑慮。但大多數市民接受「一國」高於「兩制」的現實，只是希望中央非必要便不要干預而已。

中央宣示全面管治權後，產生兩個之前未有的疑慮。第一個是其相關的行使範圍和方法會否超越《基本法》的明文規定？例如有中央官員提出中國憲法自動適用於香港的說法，與中央對港行使全面管治權究竟有何關係？又例如「一地兩檢」設立香港境內一個內地管轄區的方式，是透過《基本法》沒有列明的人大決議（不是釋法）而實施。

疑慮之二是「全面管治權」對「高度自治」的政治影響。香港特首向中央負責，但同時向特區負責。在涉及中央與香港關係的問題上（例如單程證），甚至是香港內部事務上，特首會否怯於全面管治的威力而放棄行使高度自治的權力？此外，當某宗香港事項可能觸動中央的「紅線」時，特首有多大的發言權？在「全面管治權」與「高度自治」的「有機結合」上，中聯辦扮演什麼角色？這些問題，恐怕港人只能從實踐過程中找到答案。至於答案是否有利一國兩制，又是另一個議題了。

原刊於《am730》，本社獲作者授權轉載。

王永平

1948年生於香港。1969年香港大學畢業，主修經濟，其後四年任職商界。1973年加入政府，曾任職駐關貿總協定（GATT），即後來的國際貿易組織（WTO）香港常任代表、民政總署署長、教育統籌司。1997年香港回歸，獲委任為教育統籌局局長，後任職公務員事務局局長、工商及科技局局長。2007年退休後，開始在《信報》及《am730》等報章撰寫評論時局文章及主持電台時事節目。曾任香港城市大學公共及社會行政學系客座教授、香港大學政治與公共行政學系名譽教授，現為職業訓練局顧問。著作有《平心直說》、《不平則鳴－王永平論政》、及《通識思考，時事點評？》。

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