近期，筆者前往布魯塞爾參加了一場有關歐洲安全的研討會。一個強烈的感受是，雖然歐洲在安全領域投入的資源愈來愈多，卻很難獲得相應的安全感，歐洲人的安全焦慮正與日俱增。數據顯示，歐盟成員國2025年防務支出達到4180億歐元，2026年預計進一步增至4540億歐元。軍費增加了，但關於下一場衝突的討論與焦慮仍在繼續。歐洲正面對難以用軍費預算解決的安全困境。
歐洲焦慮的根源在於其對自身安全的掌控力，已經跟不上外部環境的變化。過去，歐洲可以依靠美國的安全保障，集中精力發展經濟，並透過制度和規則擴大影響力。如今，烏克蘭危機改變了歐洲對戰爭與和平的判斷，美國要求歐洲承擔更多防務責任，經濟聯繫也愈來愈容易受到地緣政治衝擊。歐洲對安全的理解要求它必須同時補上幾方面能力，而留給政策調整的時間卻相當有限。
安全議程難有明確終點
烏克蘭危機首先改變了歐洲理解戰爭與和平的方式。對波羅的海和北歐國家而言，討論的重心已經延伸到停火之後，比如下一次危機會以何種形式出現，本國能否應對安全挑戰，軍事同盟是否堅不可摧。10月15日至16日的歐洲理事會會議一面呼籲停火與談判，一面強調以堅實的安全保障支撐烏克蘭的長期安全。這反映了歐洲當前的基本判斷：危機結束之後，仍有一整套安全問題需要處理。
這一判斷使歐洲的安全議程愈來愈難有明確的終點。在參加這次布魯塞爾會議的歐洲人看來，傳統軍事行動有清晰的門檻，網絡攻擊和訊息干預卻可能發生在日常生活中。防備對象愈模糊，政府就愈傾向於擴大防範範圍。歐盟2025年提出的「備災聯盟戰略」，覆蓋地緣衝突、網絡風險和自然災害，並將推動居民具備至少72小時自給能力列為行動之一。歐洲正將應急準備深入到整個社會，要求家庭承擔更多保障自身安全的責任。
美國因素加大了這種壓力。歐洲長期圍繞美國的軍事能力組織自身防務，採購、訓練和指揮體系都有深厚的跨大西洋聯繫。美國要求歐洲接過更多常規防務責任，歐洲就必須回答這個問題：哪些能力可以較快補上，哪些仍需長期依賴美國？美國重申同盟承諾，可以安撫政治情緒，卻無法直接解決歐洲的能力缺口。歐洲愈急於證明自己能夠承擔責任，就愈容易感受到長期依賴美國所導致的約束。
內部協調困難
今年9月，北約秘書長提出，讓北約愈來愈多地由歐洲主導，並把更強大的歐洲置於更強大的北約之中。這表明，歐洲當前選擇的自主路徑，仍是在聯盟內部增加自身分量。但隨之而來的難題是，購買現成外國裝備可以盡快滿足需求，自主研發和擴大歐洲產能卻需要時間。歐洲既要盡快做好準備，又要為未來爭取更大的自主權，兩種目標正在搶奪同一筆預算。
這種時間壓力還暴露了歐洲內部協調的困難。每個國家都希望增加安全投入，也希望訂單、就業和技術留在本國。共同防務需要統一需求，各國工業政策卻有各自的利益安排。歐洲有能力籌集更多資金，將這些資金轉化為共同能力則需要更艱難的政治決定。以軍費佔比衡量責任分擔，容易掩蓋這道難題。
缺少有力的合作政策
歐洲對外經濟關係也在經歷類似變化。能源供應受到衝擊後，歐洲更加擔心，今天有利可圖的依賴，明天會成為他人施壓的手段。這種顧慮正在改變政策評價標準，原本只須考慮一項合作能帶來多少收益，如今還要回答這樣的合作在危機中是否可靠。於是，原材料、數字基礎設施和人工智能，都進入了歐洲的安全討論。這種泛安全化的趨勢，也讓中國愈來愈多地被置於歐洲安全政策的視野中。
問題在於，依賴本身不足以說明風險的大小。供應是否集中、替代是否可行、政策是否可預期，決定了不同依賴具有不同後果。如果僅憑供應商的國別作出判斷，歐洲就會把可以透過規則、合同和技術措施管理的問題，推向政治對抗。企業付出更高成本，政府需要更多補貼，歐洲原本希望增強的競爭力反而受到削弱。安全政策的邊界一旦不斷擴大，恢復經濟活力就會變得更加困難。
這也是歐洲焦慮可能自我強化的地方。政府為動員資金而強調威脅，公眾隨之要求更全面的保護；保護範圍擴大，又暴露出更多能力缺口。歐洲最終可能把愈來愈多的資源用於防範關鍵供應鏈的潛在中斷，卻缺少同樣有力的政策去維持合作。對一個高度依賴國際貿易和跨境聯繫的經濟體而言，合作關係的減少，本身就會削弱抵禦衝擊的能力。
應設立嚴格的效果評判標準
歐洲需要為安全政策建立更嚴格的效果評判標準。新增支出究竟補上了哪些能力短板，一項限制措施降低了多少風險，又增加了多少成本，都應接受更加具體的檢驗，而不是簡單以增加安全和韌性為名出台各類政策。俄羅斯的安全風險、對美國的能力依賴以及同中國的產業競爭，需要分別看待。把性質不同的問題裝進同一套陣營敘事，會讓歐洲的政策失去針對性，也會使有限資源分散到愈來愈多的方向。
這也關係到歐洲如何處理中美關係。歐洲希望在大國競爭中維護自身利益，就應保留對不同議題作獨立判斷的能力。如果歐洲將爭取美國支持的需要，轉化為在每個議題上都與美國保持一致的壓力，所謂的戰略自主就會退回到責任分擔，承擔的義務也可能超出自身能力。安全自主的實際含義，在於歐洲有能力決定哪些風險應當承擔、哪些對抗應當避免，並為自己的選擇提供足夠資源。
中國同歐洲的溝通也應抓住這一點。歐洲要爭取的，是決定自身政策和維持社會繁榮的能力，中國需要說明自己的政策如何影響這些具體利益。雙方可以有分歧，也應當可以討論維持經濟聯繫、處理安全事件的共同規則。中歐合作的價值，應當體現為幫助雙方增加選擇、降低處理危機的成本。歐洲能否走出安全焦慮，最終取決於它能否在準備應對危機的同時，繼續創造避免危機的機會。
原刊於中美聚焦網站，本社獲作者授權轉載。
