以網絡治理化解碎片化：香港經驗對中國內地社區社會組織發展的啟示

近年來，貧窮、社會不平等和老齡化等複雜社會問題正全方位考驗中國內地的治理體系，中央文件也多次強調要推進社會治理創新，並進一步發揮社會力量在公共事務中的作用（註1至4）。在此背景下，以基金會、社會服務機構、社區社會組織等為代表的社會組織迅速崛起，成為了承接社會治理創新的主體。

中國政策紅利令組織激增

其中，社區社會組織是由社區居民發起成立、扎根於社區的社會組織（註5），它們直接面向居民提供便民利民或社區互助服務，可以快速切中居民的需求與痛點，因此可作為理解中國內地社會治理創新的重要切入點。根據統計，截至2024年，中國內地該類組織已達約270萬個（註6）。

為進一步支持這股新興力量，2017年起中國內地多個城市已陸續推出專項政策，為這些組織提供資源和成長空間，例如上海市出台專項政策推動政府資金、社會資金向社區社會組織傾斜（註7）。北京市統籌多項經費用於購買社區社會組織服務，並將該項支出納入街道（鄉鎮）年度財政預算（註8）。

2017年起中國內地多個城市陸續推出社區社會組織專項政策。（Shutterstock）

然而，相關文獻與報道顯示（註9至10），政策的紅利和組織數量的激增並未轉化為強大的整體發展成效，反而為中國內地社區社會組織的發展帶來了系統層面的「碎片化」問題。這是資源高度分散與組織各自為政交織而成的僵局，多數社區社會組織面臨專業人才匱乏、管理能力薄弱的問題。在疲於維持自身生存的現實壓力下，這些組織往往難以跟其他機構協作以形成穩定的服務規模，其社會影響力也難以擴展。

事實上，這種伴隨服務主體多元化而來的碎片化問題並非內地城市所獨有，香港在推進社會服務改革的歷程中亦面臨極為相似的治理命題。

香港合約制帶來碎片化

自2000年起，港府開始逐步推行以「新公共管理」（New public management）導向的體制改革，嘗試在社會福利體制內引入市場競爭性的合約管理（註11）。這場市場化改革促使香港的社會服務承接主體由傳統的大型社會福利機構，逐漸拓展至社會企業等多元社會服務提供者（註12）。然而，此政策導向變化也為香港的社會服務體系帶來了規模小、整合度低的問題──大量服務提供者散落基層、各自為政，整體發展呈現碎片化。當前中國內地城市的現狀其實與之高度相似。

面對上述挑戰，政府於2013年推出社會創新及創業發展基金（社創基金）這一網絡式政策試驗，以嘗試重構社會創新與社會服務的支持體系。該基金仍延續了公共資助或政府購買服務的邏輯，但它相對傳統支持體系的最大創新點在於，社創基金在資源投放之外還設計了一種「網絡治理」（network governance）安排架構，如下圖所示。在這套框架中，社創基金可以藉助網絡管理者的力量搭建協作網絡，在服務提供者之間建立訊息、資源的連接。

為了解此類網絡治理安排能否有效緩解碎片化，筆者進一步考察了該安排是否能真正促進不同服務提供者之間的知識和資源交流。研究系統性地從香港四個旨在促進組織互動的網絡平台收集資料，其中三個平台正是社創基金治理安排下的主要執行平台，最終共收集129個服務提供者組織在知識交換、資源互通及實務合作方面的網絡數據。

研究首先發現，在參與社創基金執行平台的129個組織中，有101個組織之前從未參與過任何的協作網絡，而社創基金的這一安排，將這些原本處於各自摸索狀態的社會服務提供者直接納入了交流平台。進一步探究這些組織之間的交流，研究發現在加入社創基金執行平台後，高達55%的組織跟處於同一平台內的組織建立了直接交流關係；相比之下，跨平台建立直接交流的比例僅為22%左右，這説明網絡平台在實質上促進了組織間的交流。

雙向學習探索社創治理

綜合而言，面對過去社會服務碎片化的問題，港府以網絡平台為核心的網絡治理安排已一定程度打破了部分組織間的壁壘，促進了知識、資源與合作關係的網絡化流動。當然，香港的模式亦有改善空間，例如網絡平台的治理效能一定程度上，會受到網絡管理方式的影響；而如何讓網絡管理者發揮更大效能，並在現有組織交流的基礎上加強網絡與網絡之間的互動，也是一個有待探索的方向。

香港以網絡治理回應社會服務碎片化的實踐經驗，或可為中國內地城市推動社區社會組織的網絡化發展帶來啟示。同時，中國內地城市應對複雜治理挑戰多管齊下的政策經驗，亦可為香港提供參考。筆者期望，未來香港與中國內地城市之間能有更多雙向的學習，共同探索更有效的社會創新治理路徑。

註：