早前中聯辦副主任袁古潔女士履新，引發廣泛關注。她的法律背景及長期於廣東工作的經驗，令外界普遍認為其任命帶有明確政策意圖：推動香港與大灣區內地城市更深層次融合。但一個不可迴避的事實是，若要加快北都發展，香港現有法律框架和發展模式可能難以支撐。一場制度層面的改革，已刻不容緩。
答案或許在於建立「特別行政區中的特別經濟區」。這一模式是中國大陸經濟成功的重要經驗，也是深圳快速崛起的決定因素。唯香港特區中的特區，發展路向卻與深圳相反──深圳依靠市場自由化而繁榮，香港北都則需政府在推動產業戰略和引導長期發展上發揮更強作用。
北都作為香港回歸以來規模最大、戰略層級最高的產業轉型工程，承載香港未來20年突破產業單一結構、擺脫依賴土地經濟、實現「南金融北創科」新格局的核心使命；但建設迄今未有根本突破。筆者不久前與一位政府局長傾談時，他的無奈令我深切感受到，問題根源不在執行力，而在制度層面的結構錯配。
兩種發展邏輯的根本衝突
放眼北都，不僅科創集群尚未成形，基建速度也難跟對岸的福田相比。這並非招商不足或配套不完善，而是制度邏輯與產業特性的衝突。香港沿用百年的普通法與自由市場模式，核心原則是「市場自主，程序優先，規則中立，政府有限介入」。這套制度最大限度釋放了市場活力，保障了透明公正的營商環境，奠定了香港作為國際金融中心的地位。
但這套制度跟硬科技產業高風險、長周期、需政府引導的特性天然相悖──它重規範而輕效率、重防控而輕探索、重放任而輕戰略。半導體、人工智能等產業的發展規律，跟此完全背離。全球經驗顯示，美國矽谷、台灣新竹、韓國京畿乃至內地科創園區的崛起，皆依靠政府戰略引導與資源承擔風險。
近年風靡全國的「合肥模式」，正是破解難題的範本，其成功之道恰恰建立在相反邏輯上：政府主導布局，由國有資本承擔早期風險，差異化資源配置，允許合理試錯。這也解釋了香港的悖論：擁有頂級科研、國際資本與法治保障，卻無法轉化為科創產業競爭力，根源在於制度無法支撐科創產業之戰略發展。
阻礙北都科創的五大制度壁壘
放到北都具體建設層面來看，香港現行法律、行政與監管框架，實際上構成五大制度壁壘，涉及土地、行政問責、監管原則、跨境規則、金融資本，成為科創產業落地生根的主要障礙。
第一個障礙是土地與規劃僵化。香港土地出讓，長期遵循「價高者得」，確保公平，卻難支撐產業集群；規劃程序繁複，公眾諮詢與司法覆核耗時漫長，一個新區往往須5至10年方能落地。相比之下，合肥能夠以產業需求決定土地配置，形成完整鏈條式園區，速度與靈活度形成鮮明對比。
第二是問責制度嚴苛。公務員受《防止賄賂條例》和審計制度約束；參與高風險、長周期投資，一旦虧損便可能被問責。這種氛圍導致官員傾向保守、避免承擔風險，使「政府資本早期托底，容忍合理虧損」的機制，在港難以落地。
第三是市場監管的中立原則。香港競爭法嚴格限制政府對特定產業或企業給予策略性的支持；任何差異化政策補貼或資源配置，都可能面對司法挑戰。合肥的鏈式招商、龍頭牽引，本質是精準產業干預，與香港之市場法治原則直接衝突。
第四是跨境法律割裂。普通法與大陸法系在知識產權、科研數據流動、生物樣品通關等方面，存在大量真空。北都規劃中的「香港研發，深莞製造」須跨境要素自由流動，唯現行法律缺乏有效對接。
第五是金融與實體的錯配。香港金融制度偏重二級市場交易與短期資本流動，對長期股權投資與早期風險投資支持不足。儘管已推出「有限合伙基金」及稅務寬減，但執行門檻過高，政策未能充分落地。合肥「母基金＋直投＋全周期支持」模式，在港缺乏法律與稅制土壤。
北都須實行「一區兩制」 從六大制度突圍
北都必須建設「特別行政區中的特別經濟區」，在一國兩制與《基本法》框架下，通過專屬立法設立差異化規則。香港政府已邁出重要一步，今年3月發展局就「北都發展專屬法例」展開公眾諮詢，涵蓋簡化規劃、成立法定公司等。但焦點仍在程序簡化，只能解決建設速度，未觸及產業發展之深層矛盾。
要真正破解北都產業發展所面對的瓶頸，香港須啟動更深層次制度重構：在嚴格恪守《基本法》框架的前提下，將北都打造為「特區中的特區」，實行適合科創產業發展的「一區兩制」差異化規則。這並非偏離香港自由市場與法治核心，而是分域治理、策略突破，在保留香港全域金融、法律、專業服務核心制度不變之基礎上，於北都實施產業導向的制度創新，實現整體穩定和局部突破。
要讓北都真正成為香港經濟「第二引擎」，就必須在體制上推行一場自我革命。
第一，重構土地配置機制。政府雖已提出修訂法律簡化審批、加快收地，但北都必須突破「價高者得」的單一準則，將產業產值、專利成果等納入供地標準。只有建立專屬的產業用地制度，方能使土地真正成為政策工具，而非單純的市場商品。
第二，設立投資安全港。公務員因問責文化而傾向規避風險，政府應引入國際通行的「商業判斷規則」（business judgment rule）──只要決策程序合規、盡職調查完備，因市場或技術風險導致的合理虧損應免政治問責，徹底破除官僚體系後顧之憂。
第三，實施策略性的產業政策。現行競爭法強調絕對的市場中立，禁止對特定行業或企業提供定向支持。倘能在半導體、生物醫藥等戰略賽道內，允許有限度的鏈式招商、龍頭扶持與配套支持，並設立競爭法合理例外機制，將讓北都可以有策略地培育產業，糾正科創領域的市場失靈。
第四，升級跨境「制度沙盒」。政府已在河套區試行規則互認，但北都必須實現從「正面清單」（准許什麼才做什麼）到「負面清單」（除了禁區，其餘皆放行）的質變，於科研數據、資金跨境等全面解禁，讓「香港研發，深莞製造」的跨境生態圈，在整個北都落地。
第五，引入項目導向勞工機制。在政府提出的一站式審批及先進建築技術基礎上，進一步靈活優化，引入「限時與項目導向」輸入模式：許可證與工程進度掛鈎，完工即失效；在人手確實不足時允許有限度的工資彈性，同時簡化審批、設定機制時限。
第六，升級北都產業園區公司職能。特區政府已設立洪水橋和新田兩大園區公司，賦予其開發土地、招商引企等職能。在此之上，應進一步賦予機構股權投資、產業基金管理的完整權能，主動布局戰略產業，實行逆周期投資，圍繞龍頭企業搭建產業鏈，轉型為科創培育平台，成為「創投合伙人」。
局部突破 整體穩定
批評者或擔心，這會削弱自由市場傳統。事實上，這是制度升級而非偏離。香港在金融、法律等核心領域保持原有制度，確保國際競爭力；同時於北都發展上，就科創投資、土地配置等特定領域實行局部創新。這是「局部突破，整體穩定」的路徑。
北都之制度創新，本質上是香港自由市場體系的時代升級與功能補充。香港不能丟失百年法治與市場制度，唯必須在科創培育這一市場難以有效發揮作用的領域，建立新的制度邏輯。北都應成為香港產業轉型之制度試驗場與新高地，這是香港維持國際競爭力的必要升級。
北都產業發展的瓶頸，在於制度錯配。打造「特區中的特區」、推動局部制度重構，是科創產業能夠起飛的前提。但制度突破只是基礎條件，並非結果。規則鬆綁後，北都仍需建立成熟、可落地、可複製的產業營運模式，把制度紅利真正轉化為具體的產業產出。筆者將另文探討「合肥模式」能夠為北都提供哪些產業發展路徑。
原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。
