現代公共行政重視責任。究竟問責須證明清晰直接的因果關係，還是總之在其職內出事（即所謂on their watch，「在其眼皮下發生」）便要承擔責任，涉及不同場景邏輯和政治/行政倫理考量。從前美國總統杜魯門（Harry Truman）曾有名言「the buck stops here」，說白了就是「我乃總統，責任到我為止，不再推卸」。
官員的責任問題，似是本屆特區政府治理上的一個痛點：一方面中央責成提高治理效能，另方面在厲行行政主導下，每當發生施政失誤，社會上總期望有官員承責受處。
特首李家超於去年《施政報告》提出設立「部門首長責任制」，把「制訂政策須政治問責」和「執行政策須行政問責」銜接起來。最初出台的部門首長責任制，設計上針對60多個部門的首長，故未包括常任秘書長（常秘；兼任房屋及教育兩部門首長的常秘除外），卻引起坊間懷疑「是否常秘不用負責」。
不明文就不用負責？
常秘既協助司局長在行政長官最終領導下做決策，又統籌局內公務員團隊和相關執行部門（及公共機構）落實政策措施，在兩個範疇皆有重要角色，堪稱連結兩者之紐帶，有事發生責無旁貸。因此，不存在部門首長責任制不包常秘便等同常秘落入問責真空。公務員事務局長楊何蓓茵已表示，將來的「行政責任兩級調查機制」涵蓋所有涉事人員，包括常秘。
當年常秘之設，仿效英制。最近，英國發生前駐美大使文德森（Peter Mandelson）未能通過安全部門背景審查卻被委任的事件，矛頭直指首相施紀賢；但首相認為，乃外交部原常務次官（部門最高級公務員）羅賓斯（Olly Robbins）之前未予他正確資訊，致做了錯誤決定，對他失去信任而把他解職（不是自我請辭），羅賓斯卻暗示曾受到首相府壓力。
在此不討論誰對誰錯，只欲說明：首長向常秘問責，乃政治倫理也（註）。英國也間有政治高官自我問責，顯例是1982年4月2日阿根廷「入侵」有主權爭議的福克蘭群島，英國時任外相卡寧頓（Lord Carrington）因外交部未能預見及防範，造成「恥辱性」失敗，迅即請辭。
英治時期，香港官員已有決策與執行之分野，但皆為公務員身分。當時沒設立什麼主要官員問責制或部門首長責任制，難道便不用「負責」？當然不是。若違紀、行政失當、亂用公帑，皆可紀律處理，情節嚴重者解聘。高層政策出錯，非紀律問題，以現在眼光看乃政治問題，由總督定奪，重則調官。廉政公署成立後，揭發政府部門集體貪污猖獗，遂提出「監督責任」（supervisory accountability），獲採納由布政司通令全政府實行，即下屬出事（如貪污舞弊），上層不能聲稱不知情以避監督之責。多年來有否認真落實，是另一問題。
強調問責 反變避責？
九七回歸後，亞洲金融風暴造成經濟不景、民生不振，特區政府被指處理危機不力，且有部門疏懶，又發生新機場啟用混亂及公營房屋短樁醜聞，領導決策及各部門的政務官備受社會責難。當時政府堅持首長公務員本身若無失職違規或犯錯，就不應為下屬的不當行為或制度漏洞而「引咎辭職」，唯議員論者多不服。董建華特首於2002年第二任期之前，獲北京支持推出司局長主要官員問責制，改行政治委任，強調由他們負上政治和政策責任，等於向社會說「現在有人負責了」。從此社會上（尤其反對派）凡事要求問責，甚至「有人下台」。
問責是好事，唯如何負起責任？總不能隨便下台，否則誰肯當官，反易衍生「不做不錯」、遇事退縮、遇責推諉的倒向行為，各政策局糾纏由誰做主導（leading bureau）、誰去負責回答議員質詢及回應/跟進審計報告等。政府乃「鐵的衙門，流水的官」，你任內爆出事情，不必然因你的具體作為而起，唯議會及市民往往問責現任官員，又是否公平？人們慣性「有大問大」，司局長成為「箭靶」，例如審計署衡工量值報告揭發執行工作不達標、偏離程序、濫用誤用公帑，但立法會政府帳目委員會舉行研訊時，議員常要局長出席受質詢，有時放輕常秘或作為財政「管制人員」的部門首長，不區分「政治」與「行政」責任。
此外，各部門依法授權執行職能，遇到事情往往以「法」論事，先問是否屬自己權限範圍、有否執法權？積極地看，是不越權；消極地看，或求自保。若法律覆蓋存在空隙或灰色地帶，或分工僵化，便會產生如宏福苑大火獨立委員會聆訊裏所暴露，有些事情似無部門「上身」的現象，致「唔知邊個管，以及不清楚的問題」（獨立委員會主席慨嘆）。有人或問：職能不清，政府主要官員豈無責任？
講求平衡 不走極端虛妄
政府施政常涉多個局署，有時各自為政、本位主義，人們以為只要加強統籌、成立「超級部門」或跨局組織（督導委員會、統籌組、專班等）便能解決問題，最好由特首親自出馬。本屆政府便設立不少這樣的組織和機制，但也會造成架牀叠屋文牘繁多，不符現代「精簡管理」（lean management）原則。「委員會決策」乃多人（多單位）一同決定、集體負責，也易異化為「問責無人」（總不能只追究主席）。
很多人以為上層肯管得多、管得深，或事事須負上責任，便是好事。但矯枉切勿過正，否則衍生行為扭曲。今年4月21日《人民日報》發表〈「過度請示」，該糾偏了〉文章，便批評內地單位存在「層層請示、事事請示」，常聽到「這事我們定不了，得跟上面請示」、「領導沒發話，我們不能動」的說法，實際上在「向上甩鍋」（甩責）和「為官不為」，甚至面對本層級權責範圍內的事，卻要層層上報，表面上講規矩、按程序，實則規避風險、轉嫁責任，造成一些事務陷入「程序空轉」。行政長官和特區政府為治港「第一責任人」，有時還要「積極主動爭取中央（官員）指導」（一名全國政協常委論五年規劃之語），責任鏈更為複雜。
世事非完美，不能一刀切或一廂情願。建立責任制度及責任文化，既需符合情理輕重的平衡，也要承認公共治理上存在迴避不了的灰色地帶及張力。唯有不斷完善，因時因地制宜，理性為本，不走極端或虛妄。
政治責任vs.行政責任
2002年特區引入主要官員政治委任制後，突出政治（政策）責任有別於公務員的行政（執行）責任，從此政府結構二分，各有守則，𨤳清權責。政策工作的成敗，固然離不開執行工作效能及有否走樣、執行者會否「上有政策，下有對策」。但若決策本身有缺失，則無論執行部門如何具效率、怎樣努力遵從，總不會產生作用。決策愈是上層「拍腦袋」、未經深思熟慮，缺乏局內、署內反覆辯論和情境分析，以充分考量可操作性，則愈易陷入落實困局。而且，前線執行過程不純是按上級指示及部門指引辦事，執行場景變數也多（將來有機會詳談）。
可以說，決策與執行互為緊扣互動，不能完全分割。出事後決定「責任誰屬」，須就具體情況審視判斷。如2024年備受爭議的垃圾徵費終擱置，究竟是政策錯置，還是執行不周、配套不足，可得出不同問責方向。
「目標」管理vs.「例外」管理
責任的管理問題，也沒有精確的科學，大底上有兩大取向：（1）目標為本（management by objective），透過初始（事前）定下工作指標去衡量達標情況，予以獎懲。但不是什麼皆可訂立量化指標。公共行政的複雜，往往在於難以簡單量化的層面，故勿把KPI（關鍵績效指標）絕對化。本屆政府雖強調「以結果為目標」、KPI管理，唯也承認難就一些大型計劃（如北部都會區發展）或最高層官員定出量化KPI。能夠量化的，不一定是最反映全面現實、最具意義的方面。倘勉強湊合指標，或為求「做門面」、讓人人「過關」，反違責任管理原意。
因此，便求諸（2）「例外為本」（management by exception），其哲理前提是，治理上千頭萬緒、問題多多，上級難以一一微管，應抓大放小，出了事（事後）便順藤摸瓜查找不足、追究責任，較有針對性，也較實際。縱使如此，仍存在流程中之不確切性，釐清涉事機構與人員的責任殊不簡單。責任制除規則外，更靠進取的機構文化與倫理，歸根究柢關乎公職人員核心價值：為了「打份工」、當官用權，還是做人民公僕？遇事規避，還是樂於多走一步？
香港的監察和問責渠道不少，包括議會監察質詢、審計署、申訴專員、司法覆核、法定調查委員會、立法會引用《權力及特權條例》研訊等。問題是能否善用敢用；過去曾出現濫用，今或為了維護行政主導權威而有所避忌。建立責任文化，不能盡靠政府設立更多架構機制，或出台更多守則和指示文件；應在日常治理活出下情上達、上不偏執、急民所急、不當酷吏。
新聞輿論監督也十分重要，讓官員們耳目廣開，不讓事情釀成危機災難才去追究。
註：英國的公務員與部長之間本長期存在伙伴關係，近年備受衝擊，張力日顯。一方面，部長（政治官員）認為公務員過於因循、缺乏創意，寧引入多些外間顧問和幕僚；另方面，部長來來去去，高級公務員視己為政府之最後守護者。每當危機爆發或政策失敗，公務員易被推去承擔責任，「指摘遊戲」過頭，公務員體系會感到寒蟬效應。當職涯晉升依賴「為部長做他想做的事情」時，傳統的行事倫理漸被擱置一邊，高級公務員更難履行「對權力說真話（speaking truth to power）」的憲制責任。參閱Patrick Diamond, "What Mandelson vetting row reveals about escalating tensions between ministers and civil servants", The Conversation, 23 April 2026.
原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。
