行政長官李家超表示將首次制定屬香港自己的五年規劃，並主動全面對接國家十五五規劃。這是值得重視的管治思維轉變，特區政府不再只靠年度政策回應眼前問題，而是嘗試以中期規劃方式，主動整合資源、協調政策方向，彌補自由市場在長遠基建、科技創新、民生改善等領域的盲點。
管用的規劃
實踐是檢驗理論的最高標準。我們毋須迷信市場萬能，不過規劃也未必管用。例如啟德用地及郵輪碼頭發展方案，從1991年便開始規劃，至今已是34年有多，經歷了多年討論及多個規劃方案更迭，其間啟德300多公頃的珍貴用地曾「曬太陽」長達10年之久。後來郵輪碼頭在千呼萬喚之後雖然建成，唯使用率遠低於預期，坊間普遍認為是「死場」或「大白象」。至於最近規劃的東九龍智慧綠色集體運輸系統，計劃2031年通車，到時能否解決郵輪碼頭「孤島」困境，還需實踐考驗。
以上例子說明，管用的規劃要滿足多個條件：要洞察社會經濟及科技未來發展趨勢；要廣泛諮詢不同持份者意見；要準確辨認自身短板與強項；要設計有效克服短板的辦法；要反覆推敲研究規劃是否符合客觀現實；要凝聚社會共識與願景；還要建立有效的執行、監察、糾錯與修改機制。
國家自1953年推行五年計劃，至今近80年，經歷了早期命令式的中央計劃經濟，及1979年以來改革開放的市場經濟轉型，五年計劃的功能與定位一再調整。由2006至2010年的十一五開始，名稱由「計劃」改為「規劃」，反映其性質已由命令式計劃變成引導整體社會經濟發展的藍圖。
國家近80年的規劃，累積了不少值得香港參考的寶貴經驗。唯在一國兩制下， 香港客觀條件與內地有明顯差別，照搬內地經驗容易出現水土不服、閉門造車甚至東施效顰等毛病。本文嘗試從香港過往社會經濟特點及國家推行五年規劃的經驗，探討香港如何建立適切、管用的港版五年規劃，並進一步分析建立更成熟、開放的公共政策討論空間，對港版五年規劃的重要。
香港經濟特色：政府擁有及決定土地使用
無論在國際或香港本土，不少論者一直認為香港經濟是自由放任或「積極不干預」的典型，忽略了本港土地幾乎全部公有。香港「五行欠土」，土地是最稀缺及寶貴資源，而無論是供應、使用權或地價高低，一直是由政府而非市場主導。
香港一向通過土地規劃作為推動社會與經濟政策的工具。自開埠以來，政府一貫以特定條款或用途批地，以支持公共房屋、社福機構、社區設施；又以優惠地價支持產業與基建需要，例如鐵路、物流、港口等。可見，本港發展歷來離不開政府有意識的規劃與引導。
本港社會服務與公營房屋制度，本身就是長期規劃的成果。麥理浩年代開始推行社會服務與公營房屋長期規劃以來，香港近半人口居於公營房屋，這當然不是市場主導的，而是政府長期投入、持續規劃的結果。
至於夏鼎基年代大肆宣揚的「積極不干預」政策，其實主要是政府避免向個別利益團體給予特殊照顧的政治原則，它從來不代表政府不干預社會服務、公營房屋或重大發展方向。今天香港討論五年規劃，並非要放棄市場，而是要在市場之上建立更清晰的中期政策框架，讓政府行動更有效、更有方向。
國家制定五年規劃的寶貴經驗
國家制定規劃十分嚴謹，通過「全政府、全社會、全方位」廣泛參與，其經驗值得香港參考。以十四五為例，它於2021年3月公布，全文共19篇，約7.5萬字，具體制定步驟分三步。
第一步是前期研究和問題評估：在正式起草前，研究工作已於2019年初開展，動員了中央政府、地方政府，及近百間高校、智庫；它們在十三五規劃評估基礎上，就200多個重大課題，總共形成約300份研究報告，才形成十四五基本思路。第二步是搭建框架：於2020年中由國家發改委開展十三五總結評估，加上地區政府建議，最後形成具體框架。第三步是起草、諮詢並審批：2020年10月經中委會全體會議形成十四五建議稿，其後由國務院領導下起草綱要草案並諮詢公眾，最後在2021年3月由人大會議審批。
參考國家制定五年規劃的寶貴經驗，香港五年規劃亦應建基於扎實研究基礎，並充分吸納持份者與智庫意見。
社會各界及智庫的角色
香港並非無長期規劃。近年政府已就多個重要範疇提出中長期方向，例如北都發展、土地與房屋策略（如《香港2030＋》）、國際教育樞紐等，反映香港在空間規劃、產業布局和民生發展方面已有一定基礎。
但這些規劃大多分散於不同政策範疇和部門，彼此間的銜接、優次排序、資源配置及整體目標仍待加強。例如香港近年面對人口流動、老齡化、家庭結構變化等趨勢，唯現行政策仍較多停留在個別部門的單一議題（如吸引人才），較少透過系統工程的全面視角，以整體社會經濟藍圖及未來人口結構為基礎，長遠規劃房屋、教育、醫療、勞動市場與社福政策。
國家五年規劃強調集思廣益，這種經驗尤其值得借鑑。在香港制訂首個五年規劃的過程中，社會各界持份者與智庫能夠分擔政府工作。當局需邀請大學學者、專業團體、商界、智庫等參與，首先聚焦問題診斷與數據分析，釐清本港的結構性問題與挑戰，然後設計藍圖，提出貼地的規劃和指標，最後則設立公開諮詢並建立公開檢視機制，定期評估規劃進度。
近年本港出現「智庫寒冬」，有不少智庫因經濟不景、財團「閂水喉」而出現財困，也有知名智庫停辦。況且在政治環境日益敏感下，較尖銳的評論也可能面對所謂「挑撥矛盾」或「別有用心」的指控，智庫活動及研究數量都明顯減少。在「智庫寒冬」下，如何改善本港智庫生態系統，也是制訂五年規劃時不能迴避的課題。若缺乏具持續研究能力、能連結政策與各界的智庫，政府在推動中長期規劃時，便容易出現研究支撐不足、難以評估成效等問題。
要改善這個生態，除了增加資源，更要建立合作機制，例如讓政府於規劃前期更系統地委託專題研究、鼓勵大學與民間智庫合作、提升研究數據開放度。長遠而言，香港需要的不是零散的政策評論，而是一個能持續培養政策人才、促進跨界對話的智庫生態系統，為政府與社會提供更紮實的公共政策支撐。
五年規劃關鍵 在建立新治理方法
港版五年規劃的真正意義不在於形式上模仿內地，也不在於新增一份中期政策文件，而在於香港能否藉此建立一種更成熟的治理方法：由年度施政報告主導，走向中期規劃統籌；由部門分散推進，走向跨部門整體協作；由政策回應問題，走向以研究和數據主動預判問題。
這次「處女航」若要成功，至少要做到3點。第一，以數據及實證研究為本，只有洞悉問題，方能長遠規劃。第二，以系統工程視角整合既有規劃和部門，於現有基礎上梳理、補足或修改。第三，訂出可追蹤的路線圖與指標；無時間表、責任分工與公開檢視機制，再好的願景也難落地。
對港而言，五年規劃不是放棄市場經濟，而是讓政府在市場之上更有能力做好長遠謀劃，創造更有方向、更成熟及開放的公共政策討論空間。倘首個港版五年規劃能以充分研究、公開討論與跨界合作為基礎，香港便有機會藉此走出政策碎片化困局，為未來發展建立一套更穩定、更有前瞻性的治理框架。
原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。
