美國宣布不再延續7月14日到期的《香港正常化總統行政令》（第13936號令）中的涉港國家緊急狀態，有9名中央和香港特區官員從制裁名單剔除，較突出者為仍涉《港區國安法》執行事宜的律政司司長林定國（去年3月底才被加入制裁名單）、中央駐港國安公署署長董經緯及特區國安委秘書長區志光。
國家緊急狀態意識未變
此舉表面上示好，承接去年中美於馬德里經貿磋商中美方向中方作出的一些承諾。但應留意：美國針對中國的「國家緊急狀態」意識，未有改變。原受制裁的48人只稍減至39人，仍舊在列者包括已退下來的前行政長官，以及現任行政長官、政務司司長（首列名單時分別為保安局局長、國安委秘書長）及保安局局長，制裁所依乃其他法律，資產凍結等限制措施維持不變。
換句話說，美國當年作出制裁時對《港區國安法》的態度，未有動搖，今次局部解禁，只屬技術性調整而已，雖仍具象徵性意義，但就美港關係的未來，不應過多遐想。先要了解美港關係之變軌。
二戰後尤其冷戰下，英治香港在地緣政治上被以美國為首的西方「自由世界」，定位為抗衡與圍堵共產中國及監視內地情況的前哨，其戰略重要地位反映於駐港美國總領事館編制為其海外領館之最大，且直轄國務院。1992年美國通過《美國－香港政策法》（《香港政策法》），表示基於中國在《中英聯合聲明》對香港高度自治及維持自由的承諾，因而九七後繼續於外事及經貿上，將香港與中國內地作區別對待。
2019年美港關係逆轉
《香港政策法》的政治意義，在於美國作為西方世界龍頭，為一國兩制背書。但2019年改變一切。
當年11月，美國通過《香港民主及人權法案》及《保護香港法》（全名《限制向香港出口催淚彈和人群控制技術法》，簡稱PROTECT Hong Kong Act）。2020年5月29日，美國總統特朗普因中國將推出《港區國安法》，聲稱北京欲「將香港原來的一國兩制變成『一國一制』」。《港區國安法》實施前夕，美國商務部宣布禁止出口軍事裝備到香港，以及限制香港獲得高科技及軍民兩用敏感產品；並撤銷香港特殊地位與相關商貿優惠措施。
7月14日，特朗普簽署《香港自治法》，頒布行政命令，認定中國破壞香港自治，對美國國家安全、外交政策和經濟構成「異常和特殊的威脅」，宣布「國家緊急狀態」（法源是1977年《國際緊急經濟權力法》），暫停或取消美國法律給予香港的特殊和優惠待遇。《香港政策法》停擺。8月，美國財政部宣布制裁11名中國中央及香港特區政府官員。美國海關和邊防宣布所有香港製造並出口到美國的商品，須貼上「中國製造」。翌年7月，美國首度發出香港商業警示。
政治敘事易位至「一國一制」
隨着美中地緣政治衝突升溫，美港關係處於冰點，情況未因拜登上台而改善，他且將美中角力置於「民主vs獨裁」的全球戰略取向上。任末更鬧出參議院內要求停止香港經貿處在美特別外交待遇及豁免權的風波（註）；參眾兩院又藉通過《國防授權法案》將香港列為「海外敵對勢力」。
特朗普再當選總統後，對香港的處理未見實質鬆動。去年1月，禁止美國個人及公司投資香港的半導體和微電子、量子訊息技術以及人工智能等領域。4月美國實施全球「對等關稅」措施時，香港雖為自由港及獨立關稅區，卻與中國內地綁在一起。其後，因美國最高法院裁定該等措施違憲，另闢貿易法「301調查」，今以禁止強迫勞動不力及其他不公平貿易行為為由，實施附加關稅。
從美國立場言，《香港民主及人權法案》、《保護香港法》及《香港自治法》，仍是新時期對港政策的依據，原有《香港政策法》下之惠港待遇不再，視香港為「海外敵對勢力」威脅不變。美國就香港的政治敘事已易位至「一國一制」，只承認香港特區仍與中國內地有些差別而已。
2026年報告措詞有所修飾
不過，若把2023年美國國務院（拜登政府時期）按《香港政策法》就香港情況的報告撮要，跟今年的報告比較，可見一些微妙的措詞修飾，以及多了對香港在區域與世界經濟上地位的肯定，並表示會維持與香港緊密的經濟、文化及其他聯繫。（詳見下表）
| 美國國務院《香港政策法》報告撮要 |
| 2023年報告 |
| 「中華人民共和國中央人民政府在該（報告涵蓋）期間所採取的新行動直接對美國在港利益構成危害，同時該等行動不符合基本法及1984年的中英聯合聲明下，中國承諾給予香港享有高度自治的義務。在某些領域中，中國大陸與香港兩地依然存在不同之處，這包括商貿政策、互聯網自由及宗教自由。 唯中港當局持續以「國家安全」為廣泛而又模糊的藉口損害法治及應受保障的權利和自由，同時不斷窒礙基本法所訂定下，就香港特區行政長官及立法會選舉進行普選的任何進展。在核證美國法律下給予香港的待遇一事上，國務卿核實，按照美國法律，香港不應獲得如同它在1997年7月1日前按美國法律所得到的待遇。」 |
| 2026年報告 |
| 「過去幾年，北京和香港當局系統性地削弱香港的政治自主權及平民權利與自由，包括透過實施2020年《國安法》和2024年《維護國家安全條例》，並對美國公民進行跨國鎮壓。作為回應，美國已根據美國法律與政策撤銷香港的特殊地位，並對北京及香港官員實施制裁及簽證限制。 儘管北京已鞏固對香港的政治控制，但這座城市在區域及世界經濟中仍具重要地位，美國也維持着緊密的經濟、文化及其他聯繫。 在報告涵蓋期間內，國務院評估北京採取了直接威脅美國利益且與1984年中英聯合聲明及《中華人民共和國香港特別行政區基本法》中承諾不符的新行動。因此，國務卿再次確認香港不應獲得如同它在1997年7月1日前按美國法律所得到的待遇。」 （斜體乃筆者加上） |
美港經貿及金融聯繫於2019年後因政治及疫情一度倒退，在美中關係最惡劣時一些美企受壓減少在華（包括香港）的投資和經濟活動，西方主流媒體紛紛貶港褒新（加坡），有高唱「香港玩完」，有指中國「見頂」。但是，經濟是非常現實的，今天的中國儘管仍見內需及內部固投欠熱、房地產尚待回氣，但對外貿易及新產業（包括人工智能）皆見躍進，整體經濟表現超過疫後預期，也把美歐日等比下去。在北京力挺下，香港國際金融中心再見一枝獨秀，批評者如羅奇（Stephen Roach）也只能說：舊日的香港已消失，但香港並未玩完（大意）。
美國在港的經貿利益仍重。2025年雙邊商品貿易總額達685億美元，按年升6.5%。過去5年，受地緣政治與中美角力影響，美國駐港公司經歷了「地區總部」數量下滑，由2019年的278間跌至2023年的214間，至2025年穩定為200間左右（內地350、日本220）。公司辦事處總數約1550間（內地3090、日本1550）。香港美國商會今年初《商業情緒調查結果報告》顯示，有53%的會員對香港營商前景樂觀，73%正面評價整體營商環境，92%跨國公司未來三年無意將總部遷離香港。
經濟與政治已分不開
國際政治上，存在決定理性的務實事例比比皆見。有認為只要有錢賺，外資外企便會來，不無道理。但是當今多變的地緣政治年代，經濟與政治已分不開，如巴拿馬港口之爭。不要以為可單靠經濟去促政治；反過來，經濟易被政治「武器化」，特朗普發動關稅戰乃顯例。世界衝突日多，排外民粹高漲，各國皆見國家安全泛化，處處防範。如此環境下，美中大局只會繼續對峙，兩大國只能爭取「戰略穩定」、「管控分歧」、防範誤判，避免衝突失控而已。
回歸後香港作為中國的特區，地緣屬性及國家利益必為對外之關鍵因素，港美關係，始終服從中美關係大局。在中美大國角力下，若美方處處刁難香港，或北京不予香港彈性空間，又若今天「愛國者治港」遇事謹小慎微、生怕政治不正確，則香港只會持續被動，不敢／無法走出什麼突破之路，只能停留於做生意而已。
美國在90年代通過《香港政策法》，原欲讓香港回歸中國後，繼續維持其與西方的特殊關係，當時北京領導層亦樂見香港演好遊走中西的地緣中介、第三方角色。今俱往矣，北京警惕顛覆，中美互信已失，兩大國儘管不必然墮入修昔底德陷阱，也不見得能輕易走出對壘之局。今天的香港，必須站穩國家利益立場，在中美之間及世界大局中，尚否有剩餘的特別角色，角色為何？如何爭取？要去好好思考，不能一廂情願。
註：美國眾議院於2024年9月通過《香港經濟貿易辦事處認證法案》，但因會期將盡，未及在參議院完成立法程序。今年1月，參議院跨黨派議員重推該法案，若最終獲參眾兩院通過並由總統簽署，又跟着未能通過國務卿之認證，則辦事處須停止運作。
原刊於《信報》，本社獲作者授權轉載。
