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首頁 政局 修改《逃犯條例》的框架

修改《逃犯條例》的框架

──修改《逃犯條例》:政府的認知漏洞 (四)

本文闡述的框架,國際社會應能釋懷,台灣應能接受,居港的內地疑犯也能依法遣返內地,達到政府當初立法的兩個目的,除非政府還有尚未告人的目的。

黃賢 作者: 黃賢
2019-06-06
品味歷史

標籤: 引渡李家超疑犯逃犯條例
兩類不同程序和要求的移交申請現在「炒埋一碟」,左穿右插,猶如一坨意大利粉,難怪李家超說專家們看不懂。 (灼見名家圖片)
兩類不同程序和要求的移交申請現在「炒埋一碟」,左穿右插,猶如一坨意大利粉,難怪李家超說專家們看不懂。 (灼見名家圖片)
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引渡是某申請方(國家、地區)要求另一方移交疑犯的手段之一,古已有之,國際通行,具體方法各異。但實踐過程中不斷遇到新情況,因而演化出很多現在普遍被接受的新手段。香港目前修例的窘境,就是不懂或不敢採用這些手段,特別是近年推行的手段。

本文探討有什麼經驗可供特區參考,以便修改《疑犯條例》時既可避免前三篇文章闡述的認知漏洞,也可釋除各方疑慮。分兩部分,第三部分談法理和歷史會稍長,留待下一篇:

首先梗要提出修例應參照的機制,以便構建一個既能滿足修例需求,又可讓各持份者釋懷的有效方案;

繼而整合上述機制,提出修例的框架;

最後較詳細介紹上述機制的來龍去脈和法理以及其功效。

修例應參照的機制

  • 移交申請方的區別機制:世界近200國家、地區,差異很大,必須適當區別對待,可以藉鑒英國的地區分類方法,或按肯亞乾脆分別立法。
  • 被移交人士的區別機制:分三類,申請方的居民,香港居民以及第三方的居民,對待方法因不同申請方而異。
  • 不同移交機制:包括應用世界主流的「居民不移交原則」以及類似澳州重新定義的「不移交則審判原則」(aut dedere aut judicare)。後者不會涉及内地法律在香港實施的問題,也不是域外執法,更無不能追溯的問題,何況還是香港的國際義務。
  • 對等機制:因應國際不同習慣,不復接受不平等安排,堅持對等待遇。
  • 逆止機制(backstop):防止法律、體制以及吏治的漏洞和後遺症,設立「逆止安排」機制。
  • 區分可移交的罪行的機制。
  • 適用時間機制:即不同的不追訴機制。因坊間討論多集中於內地的法律,會探討不追訴內地不同罪行的劃綫。
  • 要強調,以上各機制,都符合普通法,甚至是源於最早的普通法,部分已經變相在香港使用,雖然尚未訂定實施措施,是真正的漏洞。

修例的框架

1.區分申請方

簡單而言,是將《逃犯條例》(香港法例第503章,特別是第3條和建議的3A條)一分為二:第一部分申請方針對已經和香港簽署移交逃犯協定的司法管轄區(目前為32個,但個別尚未批准)。第二部分針對所有其他情景,包括和任何其他司法管轄區的一次性個案移交(「特別移交安排」)。完全相同的程序部分可在條例裏單列。

區分申請方有兩個作用:

  1. 從立法角度,應以清晰易懂為目標。兩類不同程序和要求的移交申請現在「炒埋一碟」,左穿右插,猶如一坨意大利粉,難怪李家超說專家們看不懂。 (註1)明確區分,哪怕條文重複,也比藏污納垢好,立即能對比看穿究竟是否能達到政府提案所説的「只能增加而不能減損」有關保障。
  2. 第二部分申請方包含170多司法管轄區,參差不齊,甲乙丙丁戊組都有,各自精彩,有必要從程序區分,不宜劃一對待(下詳),不便和第一部分混為一談。

2.區分可能被移交人士

可能被移交人士分應分三類對待,即申請方的居民、香港居民以及居港或過境旅游的第三方居民。香港是少有外來旅客人數是本地人口若干倍的地區,無論內地或外國旅客均是;這高度外向性是傳統引渡條例考慮不到的特點。

目前條例並不嚴格區分三者。修例草案在程序上,去除此前的立法會審核功能,改由特首啟動(所謂怕打草驚蛇),降低一次性個案移交的門檻,難免引起國際關注,特別是已和香港簽署移交逃犯協定的國家。

三類人士的區分,應在每一環節體現,包括日後簽署逃犯協定乃至檢視雙邊移交後的進展。

3.設定不同移交機制

應按不同移交機制,銜接以上不同申請方和可能被移交人士的區分,同時體現對等原則。

移交機制分多類,修例應如下處理:

A.第一部分地區的遣返機制,按雙邊條約規定:

日後簽署協定,應嚴格按對等原則。

目前已簽訂的協定中,移交居民的機制多式多樣,包括:

  • 雙方無居民身份限制(如:新西蘭協定);
  • 香港僅保留不移交內地居民,對方保留實施「居民不移交原則」(如:菲律賓、印尼等協定);
  • 香港保留不移交內地居民,對方沒有居民限定(如:加拿大、澳洲等協定);
  • 任何一方可因國防、外交等事項拒絕移交居民(如:英國、美國協定);
  • 若某一方不移交其居民,申請方可要求被申請方審訊有關人士,即「不移交則審判原則」(如:英國、美國、菲律賓、加拿大、澳洲、德國等協定)(註2);
  • 目前尚未和任何憲法禁止移交居民的第三方簽協定;
  • 沒有任何協定限定移交第三方居民。

因內地實施「居民不移交原則」,上述第二類安排會日漸普及;香港也應採納,普通法地區也曾使用「居民不移交原則」。

B.第二部分地區的遣返機制,按以下漸進程序進行:

  • 預設機制是「居民不移交原則」,既不移交香港居民也不移交第三方居民。此機制可完全滿足申請方要求遣返其在港居民,佔絕大多數情況。但留有餘地如下:
  • 若有表面證供成立(應提高標準,允許法庭採納抗辯材料),達到上款的移交標準,唯因是香港或第三方居民未能移交,特首可提議並在立法會批准後,一次性實施「不移交或審判原則」,即可移交或選擇在香港審訊香港居民或第三方居民。
  • 這安排沒有「走漏風聲」問題,因該人士按上款已在預設機制下被控制。(類似目前一次性個案移交,因把關較嚴,能充分保障第三方居民權益,應被第一部分地區接納)。
  • 內地、台灣、澳門處理方法同上。內地在港的300有名有姓的疑犯即無所遁形;成為香港居民的疑犯也可按「不移交或審判原則」處理。
  • 若申請方出現濫用移交機制,可啟動逆止安排機制,可限定日後僅實施預設機制。

4.區分可移交的罪行及適用時間的機制

區分可移交的罪行以及適用時間的目的,都是為了既往不咎,減輕歷史包袱,古已有之,特別是社會劇變以後。(註3)

但政府一而再讓步,先豁免九大類罪行繼而提高罪行門檻,香港因而要永久背負此包袱,變成真正的罪犯天堂,實屬不智,政府應吸取教訓。唯就此厚道一點:「成事不説,遂事不諫,既往不咎」。

但依然要考慮如何滿足FATF的要求,如何從豁免的九類罪行分拆出來。

針對內地的法律不彰,若有機會重來,應更細膩處理,追溯期以《立法法》通過後若干年為界,可回避此前的大量相互矛盾和越權的行政法規,讓香港商界安心。

結語

本文闡述的框架,國際社會應能釋懷,台灣應能接受,居港的內地疑犯也能依法遣返內地,達到政府當初立法的兩個目的,除非政府還有尚未告人的目的。

採用的機制,都是行之有效手段,目前都用於普通法國家。

至於人權保障、程序正義等要求,已有多方面論述,兹不贅。

順便提醒保安局,特別要注意時間因素:因其失職或不作為,2012習近平開始打貪後,一批又一批陸續來港的貪污犯和從犯,而今已七年,當局若不立即採取果斷行動,可陸續成為香港居民。

至於內地公安部負責香港事務的副部長提到的300名有名有姓的疑犯,北京應立即提供名單給香港, 在未實施以上框架前,立即用移民條例賦予的權力,送走這些疑犯。(註4)

下一篇更像論文,詳細介紹上述「不移交則審判原則」(aut dedere aut judicare)機制的來龍去脈和法理以及其功效,是普通法800年歷史的縮影。

註1:政府方案包括如下新加條款,可愛之至:

(4) 凡就特別移交安排斷定某罪行是否有關罪行──

(a) 第 (5) 款取代第 2(2) 條而適用;及

(b) 第 2(3) 條適用,猶如當中提述第 (2) 款之處, 是提述第 3A(5) 條一樣。

註2:各協定用的類似語言:「假如根據本條第(2)款或(3)(a)款行使拒絕移交的權利,要求方可要求把案件提交被要求方主管當局,以考慮進行起訴。」

註3:譬如美國曾和法國共享1000多哩邊界,大調整後,1843年簽署引渡條約,就包含不溯既往條款。

註4:香港廉政專員白韞六日前聲稱不掌握該名單。要警惕,信息不對稱,是恐嚇、勒索的溫床。

修改《逃犯條例》:政府的認知漏洞之四

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黃賢

生於香港,畢業於拔萃男書院及美國哈佛大學法學院,獲法律博士學位,曾在美國最大的國際事務法律事務所工作。1978應邀回國,在北大(77、78級法律系)和外經貿大學(1979碩士班)講授國際經濟法、公司法、兼任中信和多個中央部委法律顧問,也參與多項立法工作。曾擔任北京吉普車、訊達電梯、平朔煤礦等等眾多涉外談判的法律顧問。主持翻譯《美國標準公司法》。1982因間諜罪坐繫秦城;1989秋,罪名推翻。1992返港,今在兩岸三地從事策略顧問工作。黃氏自1970起即參加保衛釣魚台運動。
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