國家發展正邁入「十五五」規劃，香港正是時候思考更具前瞻性的規劃，以融入國家發展戰略。
筆者前文指出，香港總人口雖保持大致平穩，但近年出現大量人口同時移入、移出的現象。因統計處沒有總移入、移出的統計，只有淨遷移（移入與移出人數之差）統計，筆者需於前文綜合多種行政統計來估計移入移出人數。估計結果顯示，最近兩年香港錄得約45萬外地人移入（見表）、42.6萬港人移出，兩者幾乎互相抵消，淨移入只有2.4萬人。人口總量雖變化不大，其結構（年齡分布、技能與收入水平、居住地點和居留時間）卻因大量外地專才移入而有顯著變化，帶來多種政策挑戰（註1）。
同時，香港正積極搶人才與輸入勞工。若此勢頭持續，如特首所言，香港未來不排除可能發展成「千萬人口大都會」。但如要承載如此規模人口，本港基建、房屋、教育等都需先行規劃，否則容易激發矛盾。
本文分上下兩部分，探討香港未來發展情景。本文假設未來續有大量外地專才移入，但港人移出也不少，兩者大致抵消（正如最近兩年情況），從而分析在人口數量保持相對穩定，唯結構出現重大改變下所帶來的政策挑戰。下篇則假設未來人口迅速膨脹，朝着特首所言的「千萬人口大都會」方向發展，城市規劃和政策又需要如何配合。
拆解人口數量及結構變化
雖然最近兩年香港人口增長平穩，但人口結構正急速轉變，帶來多種政策挑戰。在回歸至新冠疫情爆發前（1997至2019年）的22年間，單程證持有者是香港長期最主要的移入人口，平均每年約4.8萬，佔所有移入者的過半。
唯最近兩年情況則完全不同，人才成為新主力，單程證比重大降。政府數據顯示，七大搶人才計劃總共輸入約43萬人（包括受養人），筆者於另文指出（註2），搶人才計劃或被濫用，估計「濫用率」最高可能達30%；扣除三成「水分」後，較可靠的估算為約29萬人，佔45萬總移入人數約64%。加上教育局表示非本地學生增加了2.7萬，佔總移入人口6%。
換言之，高學歷人才佔移入人口約七成，而低學歷者則只佔三成，跟2019年之前截然不同。據統計數字，最近兩年新增7.6萬單程證持有人及2.66萬外籍家庭傭工，分別佔總移入人口17%及6%；另有報道稱增加了3萬低技術外勞，佔7%。
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本港人口趨向流動
現時愈來愈多港人只短期居於香港，屬流動人口。香港居民可分為「永久居民」與「非永久居民」。近年大量外地人湧入，使非永久居民比例上升。同時，不論永久或非永久居民，很多人已不再全年居港，而是因跨境工作、跨國流動或擁有多重國籍，往返不同地方。本文稱此類人為「短期居民」。
永久居民中「短期居民」比例上升十分明顯。根據人口統計的「流動居民」（註3），一年內在港逗留至少1個月但少於3個月的永久居民屬此類；逗留3個月或以上則屬「通常居住」人口。2019至2025年間，流動居民由19.6萬增至28萬，顯示愈來愈多香港永久居民已非通常居港。
人口流動性上升有很多原因，例如隨着陸港融合，往返兩地變得愈來愈方便，更多人選擇居於大灣區。「跨境家庭」亦愈來愈多，其家庭成員可能同時分布於香港、內地或其他國家，並在多地擁有住宅或護照。另外，全球化令更多人一年內在不同國家工作。加上過去多次政治事件（如六七暴動、九七回歸、2019年社會事件）促成移民潮，使不少港人移居外地，其後也有不少人回流。
至於非永久居民中的「短期居民」比例，亦有可能增加，因為相當部分的高才通來港人士未必長期居港。但由於統計定義裏定「流動居民」只涵蓋永久居民，因此情況未能於官方數據完全反映。
總括而言，永久居民與非永久居民均有愈來愈多人屬短期居住模式。人口的高度流動性，使政府的人口預測難度大增，也增加了規劃不確定性。
對人口政策與規劃的啟示
隨着人口移入移出規模同步擴大，居住時間變得不穩定，本港人口預測面臨前所未有的不確定性。因此，政府必須加強對人口推算的資源投入，並更頻密更新預測，以反映最新趨勢。社經規劃方面，政府亦需採取更具彈性的策略，根據最新人口變化調整既有規劃，而不是依賴長期不變的假設。
為此，人口政策必須由更高層級主導，並加強跨部門協調，包括及時掌握各部門最新人口與流動數據、共同評估政策影響、制定更具應變能力的規劃模式。唯有透過整體協調與制度化合作，香港方能在高流動性的新時代裏維持規劃準確度，並減低政策錯配風險。
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房屋政策的啟示
近年政府房策愈來愈強調重建「房屋階梯」，希望透過擴大置業途徑協助市民「上車」。例如公營房屋方面，資助出售單位的供應相對公屋有所增加，此方向本身值得肯定，唯這些措施的主要受惠者，仍是符合永久居留資格的本地居民。
然而在大量外地專才湧入之下，若要真正回應人口結構變化，政府必須更重視私人房屋市場角色。一方面，輸入的人才大多有較高學歷與收入，他們對高質素私人住宅有實際需求，而不是「納米樓」。但最新《長遠房屋策略》報告仍堅持公私營房屋「七三比」的長期供應目標，若未來持續輸入人才，結構性偏重公營房屋，長遠很可能導致中高質素私人住宅嚴重短缺。
另一方面，香港也需為「短期居民」提供更多合適居所，例如服務式公寓、學生宿舍等。這類短租或中短期住宿安排，往往涉及規劃用途和城巿設計的配合。當局在這方面已有一些初步動作，例如最新長策報告已上調對非本地學生住宿需求的預測，唯整體供應仍有很大擴展空間。
目前高質素私人住宅仍主要集中維港沿岸。隨着北都在未來打算發展高增值及創科產業，要留住人才，政府必須重視其居住環境。當局在北都必須規劃興建更多高質素私人住宅，且要考慮密度，以留住一流企業與人才，避免「產業在北，住屋仍在港島九龍」的失衡局面。
總結而言，未來房策除了繼續重建房屋階梯、加大供應資助出售房屋，更須全面檢視公私營比例、私人市場結構、短期住宿的規劃配套，方能真正適應新一輪人口流動與結構轉變。
教育政策的啟示
教育政策也是規劃重點之一。隨着愈來愈多海外和內地高端人才來港工作，他們及其家庭對教育有明顯需求，包括提供更多具國際課程的學校與國際學校、提供本地中學文憑課程的高質素中小學。
國際學校中小學學額已飽和，政府需於北都規劃興建更多國際學校，以滿足本地學生和專才家庭的教育需要。目前國際學校學額合共僅4.7萬個，使用率已達九成。地點亦是考慮因素：現時大部分優質學校仍主要集中維港沿岸，若北都要承接創科、專業服務等高增值產業，當局必須預留土地、跟辦學團體合作，讓高增值職位北移之餘，優質教育也能同步北移。
再者，本地學校方面，內地生於本港中小學的就讀人數持續上升，校園內的學生組成變得更多元，這對學校與教師帶來新挑戰，包括語文、課程銜接、文化適應等層面（例如小學試卷是否容許用簡體字）。學校明顯需要更多政策支援與專業培訓資源。這不僅是考評問題，更牽涉在一個更多元化的社會裏，如何兼顧學習公平、社會融合與文化承傳。此議題需要高層次、長遠而審慎的處理，不宜只按短期政治氣氛做決定。
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醫療政策的啟示
由於新來港移民在取得永久居民身分前，一般無法享受高度資助的公營醫療服務，他們對本地醫療的需求跟本地居民並不相同。一方面，部分新移民可能對私家醫院及診所有更大需求，尤其是在未來人口大幅增長的北都，或對私營醫院有較大需求。
另一方面，由於內地醫療費用相對較低，不少新移民極可能繼續依賴內地，尤其是大灣區城市的醫療服務，以滿足日常和大部分醫療需要，直到他們取得永久居民身分，才會有更強誘因使用本港公營醫療服務。同時，愈來愈多本地居民選擇北上求醫，以降低成本或縮短輪候時間。這種跨境使用醫療資源的模式，使香港醫療需求的預測與規劃充滿不確定性。
無論如何，隨着北都未來人口預計增至約150萬，即使不計移民的不確定性，全新醫療設施仍是必需。現時政府已計劃於北都，鄰近科大醫學院校舍興建一所研究型醫院，象徵醫療與科研結合的新方向。
在本地與內地醫療服務漸成相近替代品之下，外地專才對本地醫療系統的實際需求，仍待更細緻研究，方能較準確評估未來在醫院牀位、人手編制、醫療基建方面需如何調整。
深度融合新時代 重來思考規劃與政策
隨着香港與內地在經濟、生活層面深度融合，香港已邁進全新發展時代。龐大而持續的跨境人口移入移出，使傳統依賴穩定人口假設的規劃模式面臨嚴峻考驗：無論是房屋、教育、醫療，還是整體社經政策，均充滿更大不確定性。
這些變化並非單一部門可獨力處理，而是需要由高層次政策平台統籌，匯聚政府、商界與學術界的專業知識和數據，從人口結構與跨境流動出發，重新檢視既有規劃框架與政策工具。
只有在這樣的跨界合作基礎上，香港方能於新一輪區域融合與全球競爭中，既把握機遇，又減少錯配與浪費，為未來一代建立更具韌性和前瞻性的城市發展藍圖。
註1：〈近年究竟有多少人移入和移出香港〉，2025年11月13日《明報》
註2：〈香港已輸入數十萬人才 為何總人口不增反減〉，2025年10月23日《明報》
註3：「流動居民」指一年內在港逗留至少1 個月但少於3 個月的永久居民；若一年內在港逗留3 個月或以上，則被視為「常住」。
原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。
