特首李家超率領一眾司局長訪問杭州和寧波，雖無明確表明訪問目的，但若然能夠以取經為目的，看看杭州高科技「六小龍」的形成經驗，香港偷師一兩招，萬一可以成功，就發達了。然而與高科技有關的課題，李家超還應該問杭州市長一個問題：內地城市要用無人車或機械人清潔街道，政府需要通過多少道程序？牽涉多少個政府部門？從構思到實施，需要多長時間？這個取經的成果，將會成為落實港澳辦主任夏寶龍的「優者選用」制度創新原則──「誰的辦法管用，就用誰的辦法；如果粵港澳三地現行辦法都不好用，那就大家合作尋找一種新辦法解決問題。」
今年2月夏寶龍主任南下大灣區調研時有關制度創新的講話，被傳媒反覆引用。先不論制度創新問題，香港長期沒有落實好「行政主導」的問題，也應看看內地在管治模式方面有何最新發展？
內地政府採「揭榜掛帥」 鼓勵企業創新
香港和深圳市都以發展高科技為城市目標，政府都清晰表達搶人才、搶企業等具體措施；而在落實策略與政策的辦法，則有明顯不同。今年1月24日深圳市南山區政府公布《深圳市南山區功能型無人車測試及應用試點管理辦法（試行）》，兩個月後發放第一批「城市通行證」，9間公司獲准在指定路段、時間測試物流和載客等功能的無人車。
深圳市如何在短時間內完成各種程序、有關決策過程，不得而知，但有關公布中顯示，實施測試管理辦法並非由單一政府部門包攬，而是成立「智能網聯汽車管理聯席工作小組」，成員包括科技創新局、交通局、工業和信息化局、交警支隊。另一個公開資訊是，深圳市與全國其他很多城市一樣，都實施一個名為「揭榜掛帥」的做法，即政府遇到難題，採用公開徵集解決方案、由民間不同機構「賽馬仔」的方式，然後由政府決定支持資金，投向率先提出可行解決方案的企業。這種靈活做法，既有操作性，也鼓勵企業競賽創新思路。
港深速度背後反映的管治模式
反觀香港，採納應用無人車的概念，絕對不落後。運輸署資料顯示，早在2017年已擬定《香港智慧城市藍圖》，其中一項「智慧出行」措施便是促進自動駕駛車輛開展測試，並於2019年7月公布《香港智慧出行路線圖》，為邁向實現在公共道路展開自動駕駛車輛測試訂下願景。2024年完成各項法例修訂，同年12月發出測試牌照，在機場附近和西九文化區內指定路段試行。
在公眾路段試驗，牽涉面廣，需要考慮的問題和協調的部門繁雜；從有了路線圖到真正實施，需5年時間。那麼，曾被批評為「獨立王國」的機場管理局，測試範圍單一，只需在一個系統內協調，但在機場範圍內試行無人車，2018年開始先導測試，2021年再擬定測試計劃，2022年開始測試， 2024年測試完畢，準備在2025年投入服務，這個速度是快是慢，任人評說。
什麼事情都拿深圳跟香港比較速度，是不公平的；這裏要討論的是速度背後反映的管治模式。香港引以為傲、不斷強調及「行之有效」的模式是一切基於法治和法制，應用到行政管理，任何行政措施均基於法律；改變任何行政措施，都要先立法或修訂原有法律。比如實施無人車測試，首先要修訂《道路交通（車輛登記及領牌）規例》，在原有的車輛牌照中增加無人車類別及條件。而原有電車的定義是在路軌上使用電為動力的車輛，既然自動駕駛是全新做法，就要提出《2023年道路交通（修訂）（自動駕駛車輛）條例》，包括修改11條相關法例，為測試的先導計劃訂明各種條件，務使測試的各種做法都符合法例。
法例先就各種相關情況定義開始，到操作流程、實施條件、違反規定的罰則等，加以規範，以保證道路使用者安全及有效運作。由於這是新科技，從提出立法到實施時間上，很可能會出現脫節情况，所以一般法律都會有一項「酌情權」條款，在《道路交通條例》中是「實務守則」，賦權運輸署長「可為就本部（或《先導規例》）之下的任何事宜提供實務指引」。這本來是一個可以靈活執行的做法，唯有關官員是否會因為怕擔責而從來不行使這個法律賦予的權力，另作別論。
科技日新月異 怎改變管治模式值得討論
這種「先立法，後嚴格按法律制定做法並執行」的管治模式，優點缺點孰輕孰重，可以無休止地辯論。而深圳或內地其他城市的做法，是政府先認定需要做的事情，並公之於眾，採取擇優採用方式，即「揭榜掛帥」做法，然後並非由立法機關通過法律，而是由政府制定管理辦法，還可以試行並隨時修改。直到整個計劃試驗完成、各種條件成熟後，才由立法機關通過法律「正名」。
兩種管治模式，過於簡單歸納，是「立法先導」與「行政主導」。但兩種模式之間，中間應該還有很大的變通空間。究竟香港是否需要改變原有模式，或者採納一些變通，特別是科技日新月異所帶來的變化，如何改變，值得討論。
原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。
