一、保障房地位穩定提升,消化存量與優化增量並舉
隨着經濟和社會的發展,中國房地產市場的形態、結構和特點,都在不斷演變。
在計劃經濟時期,我國城鎮居民住房問題主要由所在單位解決,實行對職工住房統建、統分、統包的公有住房和實物福利分配的保障性住房模式,基本解決了當時城鎮職工的基礎住房需求。改革開放以後,由於房地產投資不足帶來的住房短缺問題日益嚴峻,住房體制隨之改革。這個階段可以被視為是福利分房主導「住房1.0時代」。
1998年,《國務院關於進一步深化城鎮住房制度改革的決定》文件正式下發,明確提出「停止住房實物分配,逐步實行住房分配貨幣化」,標誌着中國住房制度開啟向市場化之路邁進的步伐。隨着2002年前後全國土地出讓制度改革,住房市場由此進入長達20年的「住房2.0時代」,即商品房主導,政府積極調控的快速增長繁榮周期。

為實現城市新增人口「居有所安」和經濟平穩發展的雙重目標,國務院於2023年8月發布《關於規劃建設保障性住房的指導意見》(國發〔2023〕14號,下稱「14號文」),「14號文」被業界視為繼1998年後新一輪「房改」的開端,也標誌着房屋市場步入3.0時代。
我們認為,中國進入了「市場歸市場,保障歸保障」的「住房3.0時代」。其主要特徵可以用「住房雙軌制」來概括,即「由市場供應商品房,政府提供保障房,租售並舉」的住房發展模式:中高收入者的住房需求主要透過市場調節資源配置,讓商品住房回歸商品屬性、滿足改善性需求;支付能力有限的群體則由政府主導的保障房項目解決其住房難題。
未來我國雙輪驅動的住房模式將更趨完善,逐步建構以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的新型住房保障體系。保障房建設的戰略重要性將進一步提升,保障房體系有望更具「普惠」性質,對青年人、新市民等重點群體的覆蓋也將進一步擴展和強化,從向針對住房困難和收入困難「雙困」家庭提供傳統保障性住房的托底式保障,進一步擴展到向住房困難「單困」家庭提供保障性租賃住房的發展型保障。

目前,多個高能階城市均陸續推出樓市新政,對原有的調控政策密集進行最佳化調整。除進一步放寬原有的限購、限售、限貸和限價等限制性措施外,在「收舊換新」「以舊換新」、將部分存量商品房轉化為保障性租賃住房以「消化存量」和採取「市場+保障」雙軌模式以「優化增量」等方面,也多有創新。
我們認為,在以需定購的指導原則下,透過回購未售新房、促進存量二手房去庫存、盤活改造非住宅物業、收購土地項目、配建配售保障性住房等方式,可以補充保障性住房房源,打通商品房及保障房的良性循環。地方政府和有實力、有能力、執行力強的地方國有企業購買已建成存量住房並轉為保障性租賃或配售住房,既可以盤活存量、去化庫存,又能為政府公共租賃住房的供給提供有力有效支持,也能避免政府重資產模式下可能產生的收購、管理和改造成本較高或回款周期較長等問題。
二、財政支持:統籌調配財政資金資源
保障房本身俱有「保本微利」的民生屬性,從新建房屋到存量改造,大規模的保障房籌建需要大量低成本資金的長期支持。歷史數據顯示,地方財政是保障房屋建設的主要資金來源,佔長期維持在95%以上。

然而,近年來房地產市場的調整使地方政府土地出讓收入下滑。我們認為,在地方財政可用於安排保障房建設的資金規模相對有限的背景下,目前保障房建設應更多地由中央財政挑起大樑、加力提效,地方財政以「惠民生、補短板、強弱項」為出發點積極配合。具體可加強統籌的財政資源包括中央保障性安居工程補助經費、地方政府專案債、特別國債、地方住宅提列土地出讓的溢價資本等形式:
1、作為財政計劃內經費的中央保障性安居工程補助金。 2022至2024年,中央分別安排租賃房屋保障資金224億、247億和119億元。其中,2024年另含141.8億獎勵資金補貼住房保障、城中村改造、老舊小區改造、棚戶區改造四大領域。
2、作為過往建造保障房最主要資金來源的地方政府專款。根據iFinD金融數據終端統計,2021至2023年地方政府用於保障性安居工程的新增資金規模分別為6246億、6320億和4706億元,但佔同年新增專項債總規模的比例從17%逐步下降至16%和12%。 2024年,專案債投向維持十大領域整體不變,但在保障性安居工程領域裏新增了城中村改造、保障性住宅兩個投向。
3、特別國債相關資金支持。國家發改委表示,將連續幾年發行的超長期特別國債,專項用於國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設的「兩重領域」,重點支持科技創新、城鄉融合發展、區域協調發展、糧食能源安全、人口高品質發展等領域建構。我們預計,保障房作為城鄉融合發展、區域協調發展以及人口高品質發展的重要載體,未來可望獲得特別國債資金的長期支持。
4、地方政府提列土地出讓的溢價資本可作為保障房屋建設的增量資金。從歷史經驗來看,為防止樓市過熱並推動保障房建設,江蘇、廣東、山東等多省市均曾出台相關細則,在土地拍賣過程中,對住宅和商業用地出讓中的部分溢價資金進行集中計提,用於當地保障房的增量資金來源。此做法可供其他地方政府參考。

三、信貸支援:保駕護航保障房建設
為更好地大力支持和圓滿完成保障性住房建設和供給任務,應將新創設和已有的結構性貨幣政策工具與政策性開發性金融工具等各項金融舉措相結合,確保穩健的貨幣政策靈活適度、精準有效,注重發揮政策性金融、商業性金融和市場化金融的各自優勢,堅持風險可控、收益可期、運營可持續的標準,以消化存量房產和優化增量住房,促進房地產市場平穩健康發展:
1、推動落實保障性房屋再貸款計劃,實現精準支持、自願參與、以需定購、合理定價。 2024年5月17日,中國人民銀行依照「政府指導、市場化運作」的思路,宣布推出3000億元保障性房屋再貸款計劃,利率1.75%,期限1年,可展期4次,以支持銀行進一步降低相關融資成本。為進一步增強對銀行和收購主體的市場化激勵,9月24日,人民銀行將保障性住房再貸款政策中人民銀行出資的比例,由原來的60%提高到100%,支持各地收購房地產企業已建成未出售的商品房,用作配租或配售型保障性住房。地方政府可以結合各自情況,自主決定是否參與收儲;房地產企業與被地方政府選定的地方國企平等協商,根據收購價格談判情況等,自主決定是否出售商品房。這有望成為當下商品房去庫存、籌集保障房最主要的資金來源。考慮到保障性住宅用於滿足工薪收入群體剛性住房需求、嚴格把握所收購商品房的戶型和麵積標準這一要求,估計所收購的商品房將以建築面積70平方米以下的小戶型為主,並適當配置多房等其他種類戶型,以滿足二孩、三孩家庭需求或依供需匹配情況將多房戶型拆套安排使用。
2、繼續利用房貸補充貸款(PSL)和保障房專款。 2023年12月央行重啟PSL以來,已投放5000億元PSL支持推進保障性住宅建設、「平急兩用」公共基礎建設、城中村改造等「三大工程」。 2023年12月,國家開發銀行向福州市雙龍新居保障性住宅計劃授信全國首筆配售型保障性住宅開發貸款2.02億元。 2024年4月,國家開發銀行對青島市李滄京口路保障性住宅計劃提供首筆貸款8.08億元,以支持首批2000套配售型保障性住宅的興建。考慮到保障性住宅需要大量中長期限、低成本的資金,預計後續PSL和相關專案貸款將持續發放,以提供穩定足額的政策資金支持、拉動地產投資、確保保障房建設進度與力度。
3、積極利用房屋公積金開發貸款試辦。 「14號文」提出,在確保貸款資金安全的前提下,在城區常住人口300萬以上的大城市試行利用房屋公積金發放保障性住宅開發貸款。自2009年起,已有部分城市進行利用房屋公積金貸款支持保障性住宅建設試點工作。從公積金使用情況來看,截至2022年末,全國公積金累計繳存總額達29.2兆元,在扣除19.1兆元公積金累計提領額、7.8兆元公積金貸款餘額後,仍有2.3兆額度的公積金餘裕可供適當利用於發放保障性住宅開發貸款。
原刊於「大灣區評論」微信平台,本社獲作者授權轉載。
住房3.0時代 二之一