郵政署營運基金連續多年財政虧蝕，上月立法會終於通過政府提案，從資本投資基金撥款46億元，支持其未來三年開支（註1）。但議員普遍不滿現况，有批評注資治標不治本，有質疑營運基金只是形式上仿商業。政府表示將全面審視「自負盈虧」營運模式及探討公私營合作的可能。
究竟郵政署困局在哪？我看有二：一是營運基金模式過於想當然；二是郵務已成夕陽事業。
營運基金屬「中途」方案
營運基金（trading fund）乃港英政府接納私人顧問公司Coopers & Lybrand建議、於1989年推行公營部門改革下的新猷之一，受當時英國私營化改革及西方國家冒起「新公共管理」浪潮驅動，冀借助市場機制改善效率。另一改革乃「公司化」，引入企業管理。營運基金模式從英國借來，概念上可為資源管理鬆綁，自負盈虧，盈餘留用以支持發展新項目，使營運多元化，不若一般政府部門受制於「統收統支」的傳統體制。
當時曾有主張郵政和水務皆公司化，但最終只向前者動手，並只轉為營運基金。公營企業人員編制及收支跟政府分開，完全按市場商業審慎原則（commercial prudence）運作，乃盈利性質，不單收回成本，並會派息（如機管局）。營運基金不完全與政府切割，保留公務員編制，跟隨政府薪俸升遷制度；因涉民生所需，定價政策也最終由政府決定。表面上為傳統部門與公司化之間的「中途」方案，既營運自主，又維持政府有效控制，須與相關政策局簽訂「架構協議」（framework agreement），由政府訂定財務回報率目標，存在「委託與代理」（principal-agent）關係。但也可能「兩頭不到岸」，不須面對市場競爭者便站得穩，不能應付競爭的便地位成疑。
英國早於1973年通過《政府營運基金法》（1990年修訂），讓屬商業性質之單位主要靠營運收益支持的「預算外」（off-budget）融資，享更大財務彈性。今有約20個規模不一的營運基金，多屬專有或近乎壟斷之收費服務（註2）。
香港於1993年通過《營運基金條例》，成立6個營運基金：郵政署、土地註冊處、公司註冊處、電訊管理局、機電工程、污水處理服務。後因社會反對增加排污收費，1998年3月政府終止污水處理服務營運基金。它們多屬壟斷性，不受市場競爭考驗；郵政署或處邊緣地帶，機電工程營運基金則初期受政策保護，2002年才過渡至面對市場競爭，唯生意多仍來自公營部門（註3）。英國的營運基金招聘公務員以外人員趨多，重視吸納商界才能和經驗，機構的執行長多公開招聘、行定期合約制，因而人事和管理上彈性較大（註4）。
1990年代以來，香港政府也漸重視資源調動權力下放各部門，近年可外聘高層，及除了仍沿用現金收付會計制之外，也（像企業）以資產負債及盈損去說明財務表現。這樣下去，營運基金的特殊性質將漸褪色，只剩下留用盈餘一條。但回歸後推行資源增值計劃時，讓各部門設立跟庫房分享部門盈餘的save & invest account（節用投資戶口），已打破限制。我作為公共行政學者，一開始便關注當時營運基金的設計（註5），並於九七前末屆立法局當議員時，質疑其成本效益，及能否在公共責任與市場化運作之間取得平衡。
郵政署成本效益受掣肘
30年過去，港式營運基金的結構問題再受議會關注，「潘朵拉盒子」已打開。
郵政署於1995年轉為營運基金，並由曾任推動公營部門改革的政府效率促進組專員Robert Footman出任新署長，早年財務與業績頗亮麗，但回歸後隨着郵務市場及經濟環境轉變，盈虧波動，時移世易，弱勢盡露。儘管實施精簡運作、優化郵局網絡等節約成本措施，又拓展電商郵件業務，仍抵不住日增的財政壓力，自2017/18年度起一直虧損，新冠疫後復甦未見改善，反趨更差。今現金儲備近乎耗盡，已到政府不能不注資，否則無以為繼的地步。
郵政署是否已竭盡所能開源節流、拓展新業務，可再檢討。唯根本問題在於郵政署營運基金成本效益面對三方面制約：
（1）郵政派遞服務勞動密集，因以公務員編制為主，薪津水平非由營運基金自行按本身市場情況決定，人員成本佔了營運開支六至七成，主要為薪酬及退休金。
（2）郵費及其他服務收費仍須政府審批，因國際上郵政乃「universal service obligation」（普及服務責任），須顧及民生和營商者負擔。
（3）消費需求已變，市場競爭日烈，郵政雖過去為政府壟斷式服務，但隨着私營快遞、電商網購市場迅速發展，市民已習慣少寄信，送遞包裹多用私遞，郵政署漸承受不起沉重市場壓力。
在收支不由營運基金自主控制，又面對營運成本較低、更貼近市場變化的私遞商（如近年冒起的順豐）挑戰，郵政署實在面對存在危機，而非短期資金短缺問題。其當前及長期困境，或乃非戰之罪。
全球郵政 面臨萎縮
環看各地，傳統郵政皆漸變夕陽行業，面對同樣之可持續性挑戰，且基於「普及服務責任」理念，又不能不維持廣大郵局網絡，更難控制成本。一些郵政系統靠經營金融相關業務「補貼」郵務之結構虧損，不少郵政機構已公司化或私有化。
我國2007年「政企分開」改革後，國家郵政局監管全國郵政，中國郵政集團成為多元化業務的大型央企，下設不少子公司（包括已上市之郵儲銀行），以郵務、快遞物流、金融、電商等為主業（稱「四樑」）。營收主要來自寄遞及金融業務，但金融（含銀行、保險、證券）佔比大於寄遞，貢獻集團淨利潤最多。寄遞業務營收規模為內地第二，僅次順豐，今年上半年扭虧為盈。
香港的「雙城」競爭者新加坡，其郵政（SingPost）早於1992年公司化，曾為上市的新加坡電訊（Singtel；大股東乃淡馬錫控股）子公司。2003年SingPost獨立上市，Singtel減少持股。1998年星展銀行（DBS）收購其郵儲銀行（POSB）後，SingPost不再經營零售銀行業務，但仍為財務機構包括DBS、POSB提供「代理」服務，雖營收佔比縮小。
英國皇家郵遞（Royal Mail）2012年與郵政公司（Post Office Limited）分開，2015年私有化並上市，由政府接手承擔其原有公務員長俸，2024年售予外資。郵政公司維持公有，擁有全國1.1萬間郵局的網絡，屬重要國家資產。日本郵政公社於2007年私有化，包括其郵政銀行及郵政人壽保險，仍維持全國性的郵局零售網絡。銀行業務佔日本郵政集團總營收一半，按其2027年財務預測，郵遞及物流業務皆將淨虧損，惟銀行業務有大額收益。
香港郵政署的未來
比較過內地、新加坡、英國、日本郵政營運近況，對香港郵政署的未來，可提出幾個問題：
（1）郵政署營運困難，主因究竟是其營運模式，還是傳統郵政服務已過時，面對市場變化及激烈競爭做不下去？若屬後者，縱推私營化、私有化，有私企肯接辦嗎？
（2）其他國家及內地的郵政多同時經營金融業務，但香港無。小城郵務怎吸引私企？除非把郵局網絡及相關土地資產轉移，惟這涉龐大利益問題。
（3）倘郵政服務實已過時，為何仍要保留？是否關乎「普及社會責任」原則，虧本也做，及郵局網絡作為政府必須的前沿服務點等考慮？中央政府會怎麼看？
（4）若要保留在政府內，須重整業務範圍及收支結構，以避免長期補貼。那麼非公務員化、公司化或無可避免。如何過渡？這在現今政府的機構改革大局中，又會產生怎樣的影響和意義？
註：
2021年立法會已曾批准注資46億元予郵政署營運基金，資助空郵中心重建計劃。後經評估最新需求，政府終止重建空郵中心，惟該計劃第一期注資7.8億元已於2021/22年度撥出。
涵蓋氣象局、駕駛及車輛牌照署、皇家鑄幣局等。
政策保護期內，政府規定各部門必須使用機電工程營運基金提供的服務；1999至2002年逐步解除規限，之後各部門可自由選用私營供應商或繼續光顧營運基金。至今其絕大部分業務仍來自政府部門及公營機構。
英港營運基金比較，見2003年2月18日立法會文件〈營運基金的運作〉。
我的分析詳見Anthony B. L. Cheung (1998) ,"The 'Trading Fund' Reform in Hong Kong: Claims and Performance", Public Administration and Policy, 7(2).
原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。
