應對國家新形勢需善用香港一國兩制|李芝蘭

在今年3月召開的全國人大和政協兩會，國務院總理李克強首次將粵港澳大灣區（下稱大灣區）納入《政府工作報告》，提出粵港澳深化合作，研究制定大灣區城市群發展規劃，發揮港澳的獨特優勢，提升整個大灣區在國家經濟發展和對外開放中的地位與功能。港粵雙方在討論大灣區的時候都有一種樂觀的期待：港、澳加上內地9個城市人口規模超過6,000萬，經濟產值超過1.4萬億美元，足以媲美紐約灣區、三藩市灣區、東京灣區般的世界級城市群，各方參與其中將「餅」造大定可分享其成。同時有另一種看法認為：港澳與內地九個城市實施的制度不同（即使內地城市之間，自貿新區與其他區也有差異），因而形成妨礙人流、物流以及資金流的壁壘，加之各地發展同質化、競爭激烈，落實產業分工合作非常困難，勉強為之或會帶來一系列的其他問題，包括香港社會內關注對香港特區政府既有的自主規劃許可權的影響。

我們認為要更好理解香港在大灣區的角色和勾劃大灣區的發展路徑，需要超脫這種囿於區內產業布局和行政區劃的思維，由策略層面看大灣區和香港對國家整體發展的作用，大灣區內含「兩個制度」所標誌的區域差異，是其獨特點而非缺點，當前關鍵是如何具體用好這兩制的存在來促進發展大灣區內不同城市的發展，以及進一步輻射內地廣大腹地。目前中國在新常態下，完善經濟轉型以及社會治理迫在眉睫，而外交上面臨的挑戰壓力也愈來愈大，如何妥善處理國際商業糾紛、依偱國際法治規則、促進企業效益和社會責任、以及理順社會矛盾等等軟實力也日益重要，而恰恰這些均是香港的相對優勢，我們提出，國家宜善用香港的「第二制」來開拓大灣區的制度改革空間，令整個大灣區在全國提升軟實力的發展策略中再一次充當先行者，這樣，包含港澳的大灣區將可對中國發展作出重要的策略貢獻。

大灣區的產業布局

粵港澳大灣區指的11個城市包括香港和澳門兩個特別行政區，及9個珠江三角洲的城市：深圳、東莞、惠州、廣州、佛山、肇慶、江門、中山和珠海。研究粵港合作的學者過去慣常以經濟學上的比較優勢來解釋兩地合作，只要雙方能夠從項目中找到各自優勢，便能共創雙贏，因此自1978年以來憑藉廣東的低成本以及香港的國際化，兩地便形成了一個「前店後廠」的格局（註一）。但這種產業分工的分析框架今天遇上了不少挑戰，當年廣東銳意發展的是第二產業，與香港要轉型至第三產業恰好相輔相承，香港為廣東引進了大量資金、技術、人才和國際管理經驗，使廣東先於其他內地區域成為製造業大省，香港期間也成為國際專業服務及金融中心。

隨着其他省份冒起以及在粵企業累積了殷實的資本，廣東積極向第三產業轉型（註二），並於2009-2012年間陸續獲國務院批准橫琴、前海和南沙3個新型發展區和自貿區的規劃，發展金融、現代物流以及專業服務等高增值項目。廣東的生產總值超越香港，衍生了「誰是龍頭」的爭議（註三）；粵港間的合作近年予人不太協調的感覺，CEPA以及港深河套發展計劃推進緩慢，粵港兩地都有人認為是對方設下了障礙，令兩地的專業服務以及創新科技合作一直未能取得突破。部分評論更將這種障礙歸咎於一國兩制，兩地政府奉行不同的管治制度拖慢了人員流動（有邊防）、資金流動（有限制）以及貨物流動（獨立關稅區），再加上兩地生活文化差異，日常交往反而產生了不少摩擦。

粵港昔日同步起飛

我們認為討論產業布局以及制度差異引致的障礙有其因由，過分側重卻生不見森林之弊。香港與廣東在上世紀70、80年代，除了在資金、技術、土地以及工人等生產要素上取長補短，更重要的是兩地攜手在改革開放的國家策略旗幟下曾經突破了不少制度藩籬、摸索出不少珍貴的創新路徑。若要說制度上的差異，改革開放之初肯定比現在更大，但從廣東創辦深交所、公開拍賣全國第一幅土地、乃至國有企業推進股份制度及分紅等，香港都在期中扮演了積極角色。可以說，香港實行的資本主義與廣東的社會主義下市場經濟相互配合走位，才是真正令粵港昔日同步起飛的關鍵，也由此令廣東成為中國改革開放的排頭兵，多項政策均是在廣東先行先試取得成功後，繼而在全國鋪開。

改革開放30年來，中國在經濟領域的成績舉世矚目，但經濟高速增長的同時，許多治理理念和實踐的發展滯後，例如各地政府一貫追求經濟增長，忽視資源保育，造成環境惡化污染，經濟發展過程中出現了嚴峻的官商腐敗，快速城市化出現的公權力對私有產權的侵害也一直被詬病，而企業負擔重、營商環境不佳等也導致企業投資信心不足、實體經濟持續下行。有鑑於此，中國急需從內部制度建設方面不斷改革來提升管治水平。外交方面，中國躍升為全球第二大經濟實體，外交壓力不斷加劇，歐美諸國一方面希望中國能夠信守國際遊戲規則，肩負起更多大國責任，另一方面也擔心中國日漸強大將打破由西方主導的世界秩序。大灣區就是在中國內部經濟轉軌以及外在國際壓力驟增的背景下，獲提升為總理政府工作報告中的國家策略之一（註四）。

香港發揮積極作用

不容否認的是，一個國家僅僅在經濟方面的成就並不代表着該國軟實力的真正提升。大灣區有別於中國其他經濟圈，不在於其經濟體量大（註五），而在於區內港、澳實施有別於內地的兩制，香港由小漁村發展成傲視全球的東方之珠，除了獨特的歷史條件以及地理優勢之外，更關鍵的是滲透在香港社會各層面操作的優良傳統、核心價值及制度文化（如尊重人權，包容多元，自由平等、法治等）、優良的營商環境等。中國在新形勢下需要不斷增強國家軟實力，完善制度層面的建設，廣東省也需要在此方面進行探索，先行先試，在這一過程中，香港正好可以發揮積極的作用，彌補內地制度、文化等軟實力的弱勢。只要香港與廣東善用好大灣區這國家策略，將區域間的傳統合作提升至另一個台階，就可以再一次為全國應對時代挑戰提供先行者的經驗參考。

註一：Shen J, (2008) Inter-city relations between Hong Kong and Shenzhen: Implications for urban planning and governance. Planning and Development, 23(1), 2-14 ; Sit V F S(1998), Hong Kong’s “transferred” industrialization and industrial geography. Asian Survey, 38(9), 880-904.

註二：廣東省統計局資料顯示，廣東省第三產業佔GDP在2015年達50.8%，首次超越5成的分水嶺，而2016年比例更上升至52.13%。

註三：較多人談的龍頭包括香港（國際化）、廣州（省會及華南經濟文化中心）、深圳（擁有華為、大疆、騰訊，乃創新之都）。

註四：政府工作報告中提及的其他戰略包括京津冀協同發展以及一帶一路。

註五：據統計，截至2014年，長三角城市群GDP為12.89萬億人民幣，京津冀為6.64萬億人民幣，珠三角為5.78萬億人民幣（雖然未計港澳，但體量遠不及長三角）。

【新書推介】