香港正式擁抱「精準扶貧」，是一件大事。但「精準」兩字，究竟意味着什麼？上月政府發表《香港精準扶貧成果報告》，把扶貧對象細分到劏房、單親、全長者戶3個群組，逐項檢視措施和成效，投入的心力有目共睹。方向對了，努力也實在，可是真正要問的是：如何進一步落實「精準」扶貧？
這一問，比眼下的爭論都更要緊。近期輿論聚焦於貧窮線存廢、指標多寡，固然重要，卻仍未觸及核心──要做到「精準」，其前提是一套香港至今仍未完整建構的數據基建。
國家怎樣做到「精準」
「精準扶貧」一詞，由習近平主席2013年在湖南十八洞村所提出，核心是對扶貧對象做到「精確識別、精確幫扶、精確管理」。在內地，「精準」不是一句口號，而是一個龐大的數據工程：透過「建檔立卡」，逐家逐戶建立檔案、長期跟進，再配合「動態管理」，承認扶貧工作並非一勞永逸，今年脫貧，明年仍可能重新跌回去，因此需要不斷更新、反覆核實。
以廣西為例（註1），當地曾把交通警察、民政、房屋等部門的數據集中，與入戶調查結果交叉比對，篩出50多萬個「資料存疑住戶」；再逐一核查，剔除20多萬個名下有車、有房或有公司的「假貧困戶」。國家那套「精準」，底下其實是由一整套認得出人、追得到人、查得到實情的數據在支撐。香港借用了「精準扶貧」說法和「目標群組」框架，唯要真正對接的不止4個字，還有支撐這4個字的數據底子。
香港答不上「變化」這道題
要「精準」，先要回答幾道基本命題：誰是窮人？人在哪裏？貧窮是暫時失意，還是結構性的困頓？幫扶之後是否真正脫貧？日後會不會再跌回去？這些統統是「變化」的問題，單靠某一年靜態數字無法解答，必須追蹤同一批人年復一年的足跡。香港政府自2023年起把劏房戶、單親戶、長者戶定為3個目標群組，本身已是對數據有很高要求的路向。
香港這些年來，在扶貧上並沒有鬆懈。由針對跨代貧窮的「共創明Teen計劃」，到關愛隊探訪逾10萬個有需要住戶，政府投入了不少工夫。但現時的成效論述，仍多停留於服務體量和即時改變，較難說清楚「貧窮」本身有沒有減少、多少人真正脫貧、多少人只是暫時被攙扶。說到底，問題不在於缺乏措施，而在於欠缺量度成效的能力。這套能力的缺失，源於兩個數據缺口。
缺口一：未能有效運用行政數據
政府各部門日常運作累積大量關於入息、福利、房屋、教育、醫療的相關紀錄，這些資料本應是研究貧窮的數據寶庫。但香港至今未有明確法定機制，讓經審核的研究者在保障私隱之前提下，安全調用並串連散落各部門的資料。數據明明存在，卻欠缺接通與使用渠道。結果是，政府坐擁全港最完整的民生資料，卻極少能夠用於驗證扶貧政策實際成效。
2015年財政司長辦公室曾牽頭，利用學生資助處及稅務資料，分析5萬多名畢業生的收入流動，了解學歷對青年向上流動的作用。這證明行政數據並非不能用，問題是近10年來再無同等規模、制度化的研究。如果每次都要靠高層牽頭，研究方向和速度自然受限。
國際經驗早已走在前頭。北歐各國透過法例，授權統計機構調用不同部門資料，再憑共同個人識別碼，把收入、就業、教育、健康等紀錄，連成長期軌跡。英國同屬普通法法域，其行政數據研究體系也容許經認證的研究者，在安全環境下使用和連結政府數據，以檢視公共政策。連結行政數據、守住私隱、開闢安全研究通道，在先進經濟體已非新鮮事，香港不應繼續徘徊門外。
缺口二：沒有長期追蹤調查
香港至今缺乏一個持續多年、緊貼同一批家庭變遷的住戶追蹤調查。沒有它，一些「為什麼」的問題就只能「靠估」──上樓後的公屋戶，生活是否確實改善，且為什麼？領綜援者因為什麼離開或重返安全網？年輕人出社會後，是慢慢站穩還是愈走愈低？這些問題，單靠行政數據無法準確回答。
香港並非沒有嘗試。科技大學主導的香港社會動態追蹤調查，曾於2011至2018年間完成4輪工作，首輪涵蓋逾7000名成人、近千名兒童，逐一跟進。可惜，它依賴研究資助局一筆一筆的競爭性質撥款支持，而非穩定的常設預算；做完最後一輪後，便無以為繼。當年設立此調查，目的之一正是與台灣地區和內地同類追蹤調查比較。如今別人延續了數據線，香港卻讓好不容易接上的脈絡再次斷裂。
兩個缺口 怎樣填補
要補這兩個缺口，至少有兩件實事可做。第一，立法建立行政數據研究機制，讓審核過的研究者，可在安全環境下調用和串連政府資料，把原本沉睡在各部門的數據，轉化為可評估政策之公共資產。第二，設立有常設預算的長期住戶追蹤調查，讓它成為香港民生統計的固定基礎，而不是年年等撥款、做一輪停一輪。
兩者缺一不可：行政數據覆蓋面廣、自動更新、成本相對低，能夠準確告訴我們「誰發生了什麼」；長期追蹤調查樣本雖小，卻能夠捕捉行政紀錄看不見的面向，例如一個家庭為何遲遲未能脫貧、為何合資格卻沒有申請援助。前者給出準確的「什麼」，後者補上深入的「為什麼」，才足以判斷扶貧是否真正見效。
這自然會引來兩個疑問：會不會侵犯私隱？要花多少錢？先談私隱。容許經審核的研究者使用行政數據，不等於把市民個人資料全盤托出。國際成熟做法是「數據不出門，研究員進門」──資料先去除姓名、身份證等識別欄位，研究者只能在受監控之安全環境內分析，不能下載和帶走，全程留痕。香港其實已有先例，醫院管理局的數據共享平台（註2），把「去識別化」臨牀數據放在受控環境下供研究使用。私隱與研究，從不是零和博弈，關鍵只在制度設計是否足夠嚴謹。
再論成本。長期追蹤調查有現成藍本，大學亦不乏研究人才。行政數據研究通道最需要的是法規、管治與跨部門協調，耗費的是決心多於金錢。相對2025／26年度政府的1304億元社福經常開支預算，這筆投資不算大。更重要的是，一旦能夠量度成效，政府才知道哪些措施有效、哪些只是空轉，從而把資源放到真正有用的地方。
鑰匙就在手邊
打通數據，本就是政府正在推動的方向。數字政策辦公室自2024年成立以來，正推動部門開放和共享數據，並嘗試消除「資訊孤島」。然而扶貧研究需要的，不止是一般開放數據，而是把社署綜援和津貼、房屋部門公屋資料、稅務局入息、教育局就學情况，在個人或家庭層面安全連結起來。這一步需要共同識別碼，也需清楚授權和嚴格監管。
鑰匙其實就在香港手邊。欠的不是數據，也不是技術，而是讓幾個關鍵部門坐下來，把線接通的制度安排。精準扶貧若沒有精準量度，最後只會停留在願景。有了數據基建，才有能力知道誰真正受惠、誰仍被漏掉、哪些政策值得加碼。香港有扶貧的決心，也有對接國家戰略的意願，下一步就是把支撐「精準」兩字的基建建立起來。
註：
〈廣西：大數據讓扶貧資金使用更「精準」〉，新華社，2016年5月3日。
醫院管理局設有「數據共享」機制，香港大學於2022年7月設立「HKU-HADCL」遠程接入點，此機制源於2018及2021年施政報告有關善用公營機構大數據的政策方向。須注意，醫管局機制僅涉及其自身醫療數據，屬單一來源；本文倡議的是把多個部門紀錄於個人層面連結，是在這套已驗證的接入模式之上再走一步。
原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。
