全國人大政協兩會在上周結束，透過了國家「十五五」規劃，開啟了內地另一個五年發展藍圖。隨着加快融入國家發展大局，香港特區政府也將首次制定五年規劃，跟國家對接，為未來5年訂出一個經濟、社會、民生發展的路線圖和時間表。
制定五年規劃非香港特區政府所長，這方面香港全無經驗。過去在交通、房屋、土地、基建等領域，政府都曾制定不同發展計劃，但這些計劃大多是當局以公帑在背後支持，主要是為經濟活動提供支援。至於對經濟活動的直接參與，政府過去極少做，也不會發揮「指導角色」，一切都由私營企業按市場做決定。
無論從認識以至實踐，香港對五年規劃都非常陌生。到底政府可以怎樣制定一份港版五年規劃？香港五年規劃要對接國家「十五五」規劃，那麼香港首先要知道國家五年規劃到底是什麼一回事。
內地已棄計劃經濟 港應續以市場謀發展
內地媒體對五年規劃有如下論述：「習近平總書記強調，編制和實施國民經濟和社會發展五年規劃，是我們黨治國理政的重要方式。新中國成立以來，從1953年到2020年，我國共實施了13個五年計劃或規劃，一個又一個5年，見證了中國現代化的風雨歷程，『五年規劃』以其神奇的力量，帶給中國和世界愈來愈多的驚喜，詮釋着中國制度和中國之治獨特而巨大的魁力。」（見〈中國五年規劃的力量〉，《黨建研究》，2020年11月2日）。
中國一開始制定的是「五年計劃」，是跟隨蘇聯模式計劃經濟的產物，由中央下達指令，依靠國家壟斷和政治動員實現發展目標，基本上缺乏市場機制的發展動力。國家集國有資本、集體農業、工業製造和行政規劃於一身，國家實行全權控制、自給自足，行公有化制度。其結果是導致經濟結構失衡，最終陷入經濟效率不斷遞減的困境。
1978年改革開放，中國逐步放棄計劃經濟模式，開始建立市場體系。1992年，國家明確經濟體制改革目標是建立社會主義市場經濟體制。而從「五年計劃」變成五年規劃，是從2006年開始，即第11個五年規劃（2006至2010年）。2006年之前，國家制定的雖是「五年計劃」，唯當時全國市場體系已經成形且發展迅速。
了解這段歷史，是要明白內地已徹底放棄計劃經濟。而對市場的認識和利用，香港有百多年經驗，這方面內地不及香港。成熟的市場經濟體系，是香港在「全國一盤棋」中的獨特優勢。故此香港草擬的五年規劃，應繼續以市場機制去謀發展、解難題，而不是以長官意志去制定主觀的「經濟計劃」。
五年規劃全名是「中華人民共和國國民經濟和社會發展五年規劃綱要」。對比「六五」之前，名稱只有「國民經濟」，沒有包括「社會發展」，反映出由「計劃」到「規劃」，覆蓋面擴大了，不再是單一的經濟發展規劃，而是顧及經濟增長與社會發展之間的「互聯關係」。香港正制訂的五年規劃，是否也跟內地一樣，是經濟和社會發展兩者兼備的規劃？
港應環繞自己強項制訂規劃
本港社會政策主要是以「解決問題」為主，很少有長遠目標，也不會把社會政策連上某種價值觀，例如社會福利，未來的五年規劃是否會以「社會平等」為「指導思想」，規劃長遠社福政策？對港來說，規劃「社會發展」絕對是一個高難度挑戰！
內地編制一個五年規劃，通常需10個步驟，歷時約3年。第一步是對上一個五年規劃做中期評估，然後是前期調研、形成規劃的「基本思路」、黨中央「建議」起草、中全會通過綱要草案，還有公眾「諮詢」、徵求意見，最後審批發布。
為了能夠對接國家今年啟動的「十五五」，香港不可能再花3年編制港版五年規劃。相反，為了跟得上，香港必須盡快完成草擬規劃，與國家的發展規劃「並行」。
據行政長官李家超表示，香港本身五年規劃會就重點發展領域做更細緻部署。事實上，香港未來發展的重點領域，於中共二十屆四中全會已清楚提出。關於香港在服務國家發展大局的戰略定位，是「三中心，一高地」：國際金融、貿易、航運中心及國際高端人才集聚高地，還有國際創科中心。
這些應該就是香港五年規劃主要內容，也是本港強項。香港五年規劃主要應該是環繞自己強項，而不是全面配合內地產業發展政策，因為發展產業上香港很多都做不來，香港在這方面無明顯優勢。
配合國家發展策略 港可發揮四方面作用
香港在國家「十五五」規劃的角色，主要是配合國家發展策略、發揮香港所長，從而增強國家的全球競爭力和影響力。於當前百年未遇的大變局，到底國家所需是什麼？香港可發揮的是什麼作用？
首先是內地經濟發展正加快升級，「十五五」時期中央部署多個新興產業及未來產業。香港可以提供融資、開拓市場和吸引人才，協助國家在一系列新興科技項目爭取更多資源、鞏固領先地位。
其次是國際環境出現大變，大國博弈及小國之間爆發地區戰爭，世界動盪不安。於這個大變局裏，中國仍堅持開放、堅守全球化。香港必須配合加強國際大都會特色，繼續維繫（engage）美歐西方國家，保持香港的國際化特色。
其三是在一些「特殊領域」為國家先行先試，包括發展穩定幣、建立國際黃金交易市場、跨境供應鏈管理中心、發展更具「深度」及多元產品的人民幣離岸市場。
其四是人才中心。特區政府全力開拓「留學香港」品牌，但吸引來港的主要仍是內地生，國際化程度明顯不足。這跟美、英、澳、加等傳統「留學大國」比較，香港生源太過依賴內地。在中央政府規劃內，香港的國際化特色理應吸引更多國際學生。而學生以外，本港也應向更多國際級學術界精英招手。
香港制訂五年規劃是新手，但毗鄰的澳門，則自2016年就實行其第一個五年規劃。今年最新一份、即澳門「三五規劃」（2026至2030年），是以「融入與服務大局、高質量共同發展」為綱領，強調澳門實現了從國家政策的「配合者」到國家建設的「參與者」，再到制度協同的聯動者。
（政府新聞網）
推動多元發展 仍需內在高水平管治
澳門雖是制定特區五年規劃的先行者，唯澳門特區政府一直推動的「經濟多元發展」目標，在過去兩份五年規劃裏雖是重點，但當地經濟仍擺脫不了以賭業為中心的格局，多元發展似乎無取得顯著成績！
很明顯，五年規劃提供了一個外在發展環境，依託內地機遇爭取本地增長動力，然而經濟發展講究比較優勢，澳門是小型經濟體，比較優勢始終有限，五年規劃仍未能幫助澳門發展多元經濟！換言之，五年規劃是積極的外部因素，唯一個地方的經濟增長和多元化發展等，仍需要它自己的內在調節和高水平管治。
澳門五年規劃其中一個工作，是爭取跟內地法律、規則、標準雙向銜接（見「文匯網」2026年3月8日報道）。對港來說，在制度上應該保留更多「兩制」差異，尤其本港普通法體系對香港發展國際仲裁中心至關重要，五年規劃內跟內地「法律雙向銜接」並不符合香港實際。這方面澳門的五年規劃經驗，對港無太大參考價值。
五年規劃的好處是可以令經濟和社會發展的政策、措施，保持一貫及長期穩定，減少政策突變風險。以土地房屋政策為例，香港在回歸後幾任特首都有自己的「願景」，令房地產市場每隔幾年就出現波動。五年規劃訂出長期政策，可以盡量減少因人事變化而出現波動。這對香港發展來說，應該是好事。
原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。
