3月13日，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》（以下簡稱《規劃》）正式對外發布，圍繞發展環境、發展目標等作出了一系列明確判斷和部署要求，標誌着未來5年中國經濟社會發展的「施工圖」正式敲定。同以往五年規劃和重要政策文件相比，新的《規劃》出現了以下十個方面的新方向。
一、對國際環境作出了新的判斷
過去5年來，國際局勢進入冷戰後最複雜、最激烈、最不確定的重構期，中國外部環境發生深刻複雜變化，給經濟社會發展帶來新的機遇和挑戰。
從安全局勢看，高強度軍事衝突頻發，重大疫情、恐怖主義、跨國犯罪、生態環境等非傳統安全威脅上升，和平赤字、治理赤字、信任赤字不斷累積；從經濟環境看，主要經濟體增長動能不足、風險積累，國際經貿秩序遇到嚴峻挑戰，「脫鈎斷鏈」、「小院高牆」成為高頻詞匯；從國際關係看，規則和話語權之爭愈發激烈，大國關係牽動國際局勢的作用日益突出，地緣環境的不確定性、不穩定性明顯增強。
《規劃》客觀冷靜地提出「我國發展處於戰略機遇和風險挑戰並存、不確定難預料因素增多的時期」。同時提出「從國際看，世界百年變局加速演進，國際力量對比深刻調整，新一輪科技革命和產業變革加速突破，我國具備主動運籌國際空間、塑造外部環境的諸多有利因素」。
二、提出新的目標指標
「十五五」時期在基本實現社會主義現代化進程中具有承前啟後的重要地位，是夯實基礎、全面發力的關鍵時期。《規劃》共提出20項經濟社會發展目標指標，其中每千人口擁有醫護人員數、非化石能源佔能源消費總量比重、優良水體比例等6個指標相較於「十四五」出現調整變更，這些指標集中在民生福祉和綠色低碳領域，體現出「十五五」對改善民生、綠色發展的任務部署更加務實明確。
關於經濟發展，一方面，《規劃》明確提出「堅持以經濟建設為中心」，推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長；另一方面，在具體增長速度上要求「國內生產總值增長保持在合理區間、各年度視情提出」，這是統籌考慮更長時間周期經濟發展目標任務的結果，也是今年提出4.5%至5%的區間制經濟增速目標的考量之一。假設「十五五」和「十六五」期間GDP年均實際增速分別達到4.5%和4%，加上匯率變動等因素，中國完全有條件在2035年實現人均GDP翻一番、達到中等發達國家水平這一目標。
三、突出高質量發展
《規劃》將「高質量發展取得顯著成效」作為主要目標的首位。推動高質量發展，最重要的是加快高水平科技自立自強，引領發展新質生產力，在推動科技創新、加快培育新動能、促進經濟結構優化升級上取得實質性、突破性進展。圍繞戰略必爭領域和產業鏈供應鏈薄弱環節，《規劃》提出「採取超常規措施，全鏈條推動集成電路、工業母機、高端儀器、基礎軟件、先進材料、生物製造等重點領域關鍵核心技術攻關取得決定性突破」，語氣較以往更加鮮明，突顯出打贏關鍵核心技術攻堅戰的意志和信心。
同時，更加注重科技創新與產業創新的融合發展，構建以先進製造業為骨幹的現代化產業體系。同「十五五」規劃建議相比，最終的《規劃》在「四大新興產業和六大未來產業」的基礎上，將新一代訊息技術、智能網聯新能源汽車、機器人、高端裝備等4個產業列入戰略性新興產業，並提出培育發展十大新產業新賽道，包括集成電路、具身智能、生物製造、新型電池、商業航天等，每個賽道均明確了產業化落地方向。
展望「十五五」時期，在資本、人力對GDP的貢獻趨於穩定的背景下，穩步提升全要素生產率的重要性日益突顯。一系列政策措施帶動之下，科技進步和制度創新對經濟增長的貢獻有望加大。
四、數字中國建設獨立成篇
同「十五五」規劃建議相比，「深入推進數字中國建設，提升數智化發展水平」新增為《規劃》的獨立篇章，叠加上數字經濟核心產業增加值佔GDP比重等預期性指標的提出，彰顯了數字化、網絡化、智能化發展大勢之下，以數據資源、數智技術促進生產方式變革和生產力躍遷的重要意義，數字經濟在國民經濟體系中的作用和地位被繼續強調。
「十四五」規劃同樣提出建設數字中國，同五年前相比，《規劃》着重在下列方面作出部署：
一是全面實施「人工智能+」行動，系統提出了科學技術、產業發展、消費提質、民生福祉、治理能力、全球合作等六個「人工智能+」的具體方向；
二是強化算力算法數據供給，統籌推進算力設施建設、模型算法發展和高質量數據資源供給，築牢數智化發展底座；
三是促進實體經濟和數字經濟深度融合，發展新一代通信技術、雲計算、區塊鏈等產業，打造具有國際競爭力的數字產業集群；
四是創造美好數智生活，充分發揮數智技術和數據要素對豐富人民生活、改善民生福祉的作用，拓展教育、醫療、養老、文旅、就業、消費等領域融合應用。
五、大力提振消費特別是服務消費
《規劃》在主要目標中專門提出「居民消費率明顯提高，內需拉動經濟增長主動力作用持續增強」，提出「堅持擴大內需這個戰略基點」，並將「大力提振消費」作為建設強大國內市場部分的首要任務。
具體措施上，促就業、增收入、穩預期、強保障等內容均被納入消費政策框架，體現出擴消費不僅着眼於短期刺激，更着眼於消費能力、消費意願、消費環境的提升改善。
圍繞「促進全社會商品和服務消費較快增長」，《規劃》提出了一些全新的、令人振奮的政策細節，如「發展郵輪遊艇、房車露營等休閒消費」，遊艇經濟並非高消費專屬，遊艇租賃、海釣、帆船運動等共享模式蘊含巨大市場空間，若能完善碼頭等基礎設施、放寬准入限制，其有望成為沿海地區服務消費新增長極。
又如「拓展汽車改裝、租賃等後市場消費」，當前中國汽車保有量超過3億輛，2025年度汽車改裝市場規模預計達2000億元，年輕消費群體對個性化改裝需求旺盛，但15年強制報廢、改裝後無法上路等政策限制了該領域消費潛力的釋放。一旦相關政策限制放寬，將是又一個萬億級消費市場。
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六、推動有效投資內生增長
改革開放以來，中國的投資回報率長期高於世界平均水平。但近年來投資回報率也呈現回落態勢，固定資產投資增速罕見「負增長」，物質資本投資帶來的收益不如從前。
在此背景下，《規劃》提出「加快構建有效投資內生增長機制」。一方面，保持投資合理增長，「十五五」期間將實施6個方面109項重大工程，包括雅下水電工程、三峽水運新通道、衛星互聯網等一系列基礎性標誌性項目，這有助於拉動投資增速階段性企穩回升；另一方面，着力提高投資綜合效益，推動更多投資由政府主導、政策驅動轉向市場主導、內生驅動，更好實現規模合理、結構優化、效益提升、風險可控的可持續增長，保持投資的「有效性」。
如果把「投資於物」理解為資本形成和淨金融投資之和，「投資於人」則可以理解為勞動者報酬、社會保障和社會補助之和。《規劃》提出「加強人力資源開發和人的全面發展投資」，這同樣是對提升投資效益的有益實踐，有助於促進消費和投資良性互動、物質資本和人力資本良性互動、以終端需求牽引有效投資。
七、加快建設全國統一大市場
縱深推進全國統一大市場建設，是「十五五」時期加快構建新發展格局、暢通國內大循環、實現供需更高水平動態平衡的重要政策抓手。根據《規劃》最新部署和「五統一、一開放」的基本要求，未來將圍繞以下三個政策方向發力：
一是完善基礎制度規則，推進產權保護、市場准入、訊息披露、社會信用、兼併重組、市場退出等法律法規建設，力爭盡快出台全國統一大市場條例；
二是維護公平競爭市場秩序，消除要素獲取、資質認定、招標投標、政府採購等方面的有形和無形壁壘，制定全國統一的「兩張清單」——地方招商引資行為清單和地方財政補貼負面清單；
三是促進市場設施高標準聯通，當前中國全社會物流總費用佔GDP的比重為14%左右，「十五五」期間應繼續推進流通物流、市場訊息、交易平台等設施互聯互通和規則銜接，力爭該指標再降低1個百分點左右。
八、更加注重自主開放
同「十四五」規劃相比，《規劃》將對外開放篇章位置提至第七章，內容字數也有所增加，繼續彰顯以開放促改革促發展的意義。未來一個時期的開放將不僅着眼於滿足外部組織、其他經濟體的「要求」或「標準」，而且更着眼於「以我為主」，積極謀劃和推進自主開放。
「十五五」時期將以服務業為重點擴大對外開放，具體領域包括電信、互聯網、教育、文化、醫療等，這既是製造業外資准入限制「清零」後的必然選擇，又與服務業GDP佔比趨於提升、服務貿易潛力巨大有關。
金融業自主開放步伐同樣有望加快，《規劃》提出「推進人民幣國際化」，同「十四五」時期「穩慎推進人民幣國際化」相比語氣更加積極，同時提出「提升資本項目開放水平」「發展人民幣離岸市場」。同貨物貿易等實體經濟指標相比，中國不少金融指標開放度還有很大潛力，宜不失時機推進相關工作。
同時應注意到，近年來中國外資准入負面清單持續縮短，但實際使用外資金額增速出現波動，《規劃》提出「更大力度吸引和利用外資」「全面落實外資企業國民待遇，清理與外商投資法不符的文件法規，落實好『准入又准營』」。
九、人口發展戰略日益重要
「完善人口發展戰略，促進人口高質量發展」被置於《規劃》的第十一篇，這是本世紀以來該領域內容首度成為五年規劃的獨立篇章。隨着「劉易斯拐點」、絕對數量拐點的相繼出現，少子化、老齡化已成為中國現階段經濟社會發展的重要特征，人口問題也上升到國家戰略層面更為突出的位置。
截至2025年末，我國總人口已連續四年下降，出生人口（792萬人）續創有統計以來的新低。《規劃》明確提出「建設生育友好型社會」「優化生育支持政策和激勵措施，有效降低家庭生育養育教育成本，努力穩定新出生人口規模，促進人口長期均衡發展」，構建「生育－養育－教育」全鏈條一體化的政策支持體系。
具體措施方面，不僅提出「探索建立補貼標準動態調整機制」「全面落實生育休假制度」，而且部署「住房保障和購房政策向多子女家庭傾斜」「倡導積極婚育觀」。同時，積極應對人口老齡化，健全養老事業和產業協同發展政策機制，促進老有所養、老有所為、老有所樂，以人口高質量發展支撐中國式現代化。
十、提升政策協同效應
圍繞健全宏觀經濟治理體系，「十五五」時期的一個重要方向是增強宏觀政策取向一致性和有效性，防止出現不同政策之間的「合成謬誤」「分解謬誤」，具體着力點包括兩方面：
一是加強財政貨幣兩大政策協調聯動，用好財政金融協同促內需專項資金等新型工具，有效發揮國債等市場的「紐帶」作用，打好積極宏觀政策「組合拳」，努力實現「1+1>2」的撬動效應。
二是強化宏觀政策和改革舉措協同，將各類經濟政策和非經濟政策、存量政策和增量政策納入宏觀政策取向一致性評估，發揮好產業、價格、就業、消費、投資、貿易、區域、環保、監管等政策作用，統籌短期目標和中長期目標、總量平衡和結構調整，審慎出台帶有收縮性、抑制性以及其他「負外部性」的舉措。
原刊於《沈建光博士宏觀研究》，本社獲作者授權轉載。
