跟任志剛學公共財政 隨時學壞師

上周四，任志剛於網誌發表文章，討論《基本法》第107條的含意，批評過去十年，前任財爺曾俊華採取「守財奴」策略處理公共財政，導致大量盈餘，這態度最終拖經濟後腿，令經濟增長處於偏低狀態。

任志剛作為行政會議成員，高調批評一位離職只有九個月的主要財金官員，他的動機昭然若揭，就是為新特首林鄭開路，為審慎理財打開缺口。林鄭早在競選特首時承諾，她會增加公共開支，推動香港經濟增長回復以往4%至5%的表現。

誠然，善用盈餘令香港經濟得以健康發展，是絕對正確的。但筆者對任志剛在其文章表達關於《基本法》第107條的意見和公共財政理念，卻有相當保留，特別是他的觀點存在頗大謬誤，隨時令本地官員「學壞師」。

107條只是公共理財的紀律原則

從任志剛的文章中可見，他對107條提出四個主要觀點：第一，107條從沒有規定要特區政府每年都達至沒有赤字的平衡預算；第二，判斷是否符合107條，應從預算的角度出發，而不是從實況去評論；第三，107條屬概念性質，並非具體規定；第四，107條提及的「香港財政預算要與本地生產總值（GDP）的增長率相適應」不應解釋作政府支出應該限制於GDP的一個固定比例，例如20%。

對筆者來說，《基本法》107條只是一條公共理財的紀律原則，防止特區政府胡亂花錢，揮霍無道，僅此而已。現時日本、美國和大部份歐洲國家均已債台高築，所以，107條提及的「量入為出」、「力求收支平衡」和「避免赤字」正正是避免類似情況在香港發生，在處理公共財政方面有相當的重要性。當然，有了財政紀律，不代表要奉之為「天條」，當經濟需要政策來調控時，政府便需要果斷出手，以免問題愈來愈嚴重。

只要大家同意第107條是財政紀律大原則，政府執行公共財政政策便有一個中長遠方向的依據。對於任志剛所提及觀點，筆者有以下回應：

第一，在回歸20年間，首四任財爺，包括：曾蔭權、梁錦松、唐英年和曾俊華都曾就當時的經濟現況和所作的預測，制訂赤字預算。例如由1999／2000至2005／2006的七個財政年度，當時的財政司司長每年均推出了赤字預算，金額從30億元至679億元不等。而曾俊華也同樣在任內制訂過赤字預算，反映以往幾任財爺對107條的看法，從來不是鐵板一塊。

第二，筆者自曾蔭權為財爺年代，已向政府在制訂預算案時的公眾諮詢期發表意見，所以非常相信在制訂預算案時，政府都有基於當時的社會環境和經濟預測，因此歷任財爺的預算案並不涉及只看現況，忽略了前瞻未來的情況。

第三，從首四位財爺曾制訂赤字預算，以及他們根據經濟顧問提供的經濟預測而制訂的財政預算案來分析，107條從沒有被眾位財政司司長視之為金科玉律。

第四，所謂政府支出應該限制在不超過GDP的20%，向來是一條潛規則，只可作為遵守中長期財政紀律的參考。在1997至1998年亞洲金融危機到2003年沙士期間，政府支出佔本地生產總值也曾兩次高於20%，至於曾俊華作為財爺的十年期間，由於香港沒有出現如1997至2003年間本地經濟陷入嚴重困境，所以才沒有政府開支佔GDP高於20%的情況。

調控經濟唔係揸車咁簡單

任志剛以「當汽車開得太慢，便需要『踩油』；當汽車行得太快，便需要『收油』」，來解釋政府如何運用財政政策調控經濟，是不適當的。因為從制訂至推行財政政策向來有時間差，有機會滯後於經濟走勢；此外，增加公共開支和減稅也涉及不同持份者的利益，所以即使政府推行，也未必可收到預期成效，這亦解釋到西方國家大多先以貨幣政策來調節經濟，隨後才相應推出財政措施，以配合經濟調控，因此政府推行財政政策，絕不是「揸車咁簡單」。

最後，任志剛提議公共財政收支平衡應該以經濟周期計算，但這做法是不可能採用的，因為每一個經濟周期的時間是不同，亦有不同的因素不斷改變周期變化，即使審時度勢和作出最佳的經濟周期性判斷，也不可能肯定每次均可以準確無誤地作出正確的選擇和分析。此外，最大的問題是太多的判斷便很容易變成使用過多的酌情權（Discretion），最終只會削弱政府制訂財政預算案的公信力。

總而言之，任志剛的觀點並沒有幫助到林鄭，反而暴露了他不是公共財政的專家。

原刊於《蘋果日報》，本社獲作者授權轉載。