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首頁 政局 公屋輪候名冊愈來愈長

公屋輪候名冊愈來愈長

私人住宅租賃市場相對較少,卻反而要容納全港住戶增幅中的大多數,市場上湧現「劏房」單位,也就不足為奇;結果導致租金與樓價同時飆升,房屋需求有增無減,私人發展商則轉而興建更細小單位。

王于漸 作者: 王于漸
2017-12-06
中港政經評論

標籤: 公屋公屋輪候名冊房屋供應房屋問題長者
香港房屋供應短缺,不會在短期內得以化解。(亞新社)
香港房屋供應短缺,不會在短期內得以化解。(亞新社)

對不少香港市民而言,房屋問題就是房屋供應短缺引致樓價高兼租金貴,低收入與中等收入家庭首當其衝,因此政府須為這些階層增加房屋供應,亦即增建公營房屋。

其實還可從另一角度檢視觀房屋問題。高樓價只對有意置業者和租客不利,對現有業主和地主並非噩耗,問題是租戶佔本地家庭比例高達 51.5%。由此着眼,房屋財富分配不均,才是問題核心所在。

樓價與租值遠高於收入增幅的現象既存在已久,至少須經歷一個世代,本地建屋進度才可望追上需求。香港社會的分化問題卻已是刻不容緩。

增建公屋並非良策

我並非反對政府續建公屋的政策,而是認為公屋單位應可供合資格住戶購置或租住,並提供先租後買選擇。

對於現有公屋租戶,我提議讓他們以可負擔之價格購買其單位,由政府鎖定補地價金額,並提供融資安排。

至於現有居屋單位住戶,我同樣主張在適當水平鎖定補價,為業主提供提早清償補地價的誘因,以便成為擁有私人住宅的真正業主。

下文將詳加闡釋何以增建出租公屋不能為供應短缺問題對症下藥,並會進一步分化社會。

2006至2016年期間,私樓租戶數目激增178,800,由351,100增至 529,900(表1),同期全港住戶總數僅由2,226,800升至2,507,000,為數合共280,200。

2006年,私樓租戶佔全港住戶比例僅為15.8%,但短短十年之間,在2016年增至21.1%,增幅佔全港住戶總增幅63.8%。

私人住宅租賃市場相對較少,卻反而要容納全港住戶增幅中的大多數,市場上湧現「劏房」單位,也就不足為奇;結果導致租金與樓價同時飆升,房屋需求有增無減,私人發展商則轉而興建更細小單位。

上述10年之內,公屋輪候名冊中申請數目由97,300躍升至284,800;所謂輪候時間,則由2年延長至4.1年。增幅如此大的低收入家庭,究竟從何而來?

不能單靠輪候名冊數據去定論

表面上,新增數字似乎顯示出租公屋需求日漸殷切,無奈政府在縮短輪候時間方面一再延期達標,有論者就此斷言:「公屋政策未能照顧需求最殷者。」但對於香港房屋市場現況,如此說法未免流於表面。

據政府在2005/06年度進行的一項調查顯示,公屋輪候名冊中有25% 為現有公屋租戶,另有10%則居於居屋。隨着單人住戶數目提升,申請者的平均住戶人數與年齡,同告急劇下跌。該年度輪候名冊中,有43%屬單人住戶。

2016年,非年長單人住戶申請者佔輪候冊上總數47%,其中25%為公屋租戶,21%屬居屋住戶;輪候冊整體住戶中,公屋租戶佔25%,居屋住戶則佔12%。

鑑於輪候名冊數目近十年來大幅攀升,可以推論,私樓租戶中亦有不少原本租住公屋。這意味着對出租公屋的需求,其中包括大批來自公屋及居屋的住戶,而以非長者單人住戶尤甚。

眾所周知,人生周期影響住戶的人數與組合。雖然成家立室、自立門戶的決定因人而異,但只要符合資格,輪候公屋單位無需任何費用,單憑輪候名冊中數目斷定公屋需求是否殷切,難免有失偏頗。

再者,香港人口急劇老化,加上長者預期壽命增長,房屋需求自然百上加斤;不論年輕人或長者,同樣存在需求,在出租公屋方面尤其明顯。況且現行公屋政策一成不變,所建單位設計千篇一律,亦缺乏市場機制可容住戶互換單位,公屋短缺問題只會變本加厲。

人口老化影響公屋單位數量

結果長者不會歸還公屋單位,年輕成員需遷出自立門戶,這由平均住戶人數急劇下跌可見。

首先,人口預期壽命增加,單人及雙人長者住戶的數目隨之上升。1980年,公屋租戶每戶平均人數為4.77名,至2016年則減至2.75名。2016年,全港年過60的長者住戶中,有41.1%居於出租公屋。

公屋與私樓租戶的特點顯然有別。1996至2016年,公屋租戶中單人及雙人住戶有所增加,三人或以上住戶則逐漸減少(圖1);至於私樓租戶,自2006至2016年,以三人或以上住戶增幅最高。

從圖2可見公屋租戶的另一重大特點。1976至2016年期間,年屆60或以上長者住戶激增;1986至2016年的30年間,20至39歲組別的年輕住戶數目則下滑。對比之下,私樓租戶中長者住戶則遠較年輕及中年住戶次要,後兩類住戶在2006至2016年期間均見增加。

自1996年以來,長者(年屆60)公屋租戶的數目增幅,主要源自單人及雙人住戶增長(圖3)。2016年,長者住戶佔整體公屋租戶48.1%,其中27.6% 屬單人住戶,28.8% 屬雙人住戶。

中年公屋租戶(年齡介乎40至59歲)之中,1996至2016年單人與雙人住戶續升之勢尤其急劇;事實上三人或以上住戶之數目自2006年之後下降。

上述趨勢的背後原因包括:公屋分配規則給予40歲以上單人住戶優先權;中年住戶中,成年子女為免父母繳交富戶租金而自願遷出;離婚率急升,也集中在中年公屋租戶之中。

出租公屋制定準則不合時宜

公屋租戶每戶平均人數因而日減;公屋住戶人數的轉變,加上居屋住戶,成為公屋輪候名冊的兩大來源。

父母若為私樓業主,成年子女可藉父母支援,在私人住宅市場置業。公屋租戶子女則須靠政府(全港最終地主)資助,以解決其房屋需求;由於政府並無直接提供置業資助,他們唯有輪候公屋。以行政手法分配公屋單位,弊病在於效率偏低。

效率偏低呈現於多方面。分配出租公屋基於房屋委員會所制定的準則,有關準則本無不妥,可惜過於僵化,未能與時並進,但既定成規不易改變,縱使不合時宜,既得利益者亦往往全力捍衛。

例如單位設計過度劃一,就充份反映效率偏低。政府每以公平為考慮基礎,但單位面積太小,實在不利兩代同堂。又例如子女獲分配公屋單位,但距離父母居所太遠,造成不便。

低效率亦會影響其他方面。不少公屋長者住戶,確實需要家庭傭工照顧。勞工及福利局局長羅致光先生近日提出,至2047年或需聘用60萬名家庭傭工,以照顧貧困長者的需要。顯然此等外籍傭工會有大部份以服務公屋租戶為主。

這些長者住戶何以並非與子女同住?若論較理想的安排,為何子女不遷進有關公屋與父母同住?原因固然不一而足,但可以斷言,出租公屋分配制度及規條過於僵化必為其中之一。真正自由的房屋市場才能提供箇中所需靈活性。

假使政府相信增建出租公屋有助縮短輪候時間,則無異於打賭供應定將追上需求,清除輪候名冊。然而長者日益長壽,勢必長期帶動出租公屋需求。香港房屋供應短缺,不會在短期內得以化解;本地社會持續分為有產階級和無產一族,社會不公的怨氣也就難以消除。

若政府只採取此政策,則輪候名册只會愈來愈長,因大部份人的住屋唯一希望只有參加輪候,供應將繼續被遠遠抛離。在不斷增建公屋的負面影響下,1950年代但求安置寮屋居民的徙置政策弊端亦會借屍還魂。回顧往昔, 1954至1964年的10年之間,全港寮屋居民由30萬倍增至60萬;當年為求獲得安置,自願變為寮屋居民者日眾,最終政府須為逾百萬寮屋居民提供居所。這正是公屋供應的薩伊定律(Say’s Law)──需求由供應而生。

原刊於《信報》,本社獲作者授權轉載。

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王于漸

現任香港大學金融學院經濟學講座教授、黃乾亨黃英豪政治經濟學教授,曾擔任香港大學首席副校長。香港經濟研究中心創辦主任、清華大學中國經濟研究中心高級研究員;曾任芝加哥大學全國民意研究中心及史丹福大學胡佛研究所客座研究員。曾任多個政府委員會委員,包括中央政策組(兼任)、行政長官特設創新科技委員會、策略發展委員會、經濟諮詢委員會、外匯基金諮詢委員會、醫院管理局、房屋委員會、工業及科技發展局、土地及建築諮詢委員會、亞太經濟合作理事會(香港委員會)和大學教育資助委員會。1999年獲香港特區政府頒授銀紫荊星章,表揚他對香港教育、房屋、工業及科技發展作出的貢獻。
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