閱讀中國筆記──黨對司法機關的「全面領導」角色與形式

在當前香港熱切要求徹回修訂《逃犯條例》聲中，內地與香港在法制和法治實踐方面的差異，是其中一個備受關注的重要範域。中國著名憲法學者、華東政法大學教授、中國法學院憲法學研究會副會長童之偉，日前出席了港大法律學院及中國法研究中心主辦，題為「在黨的領導與法院獨立審判之間尋求平衡──內地司法改革評述」講座。

講座中，童之偉頗為全面地介紹了中國社會主義法治的特色，包括黨對於法院的「全面領導」角色、以及黨在健全和發揮公安機關、檢察機關、審判機關和司法行政機關各司其職的同時，如何在偵查權、檢察權、審判權、執行權方面「相互配合、相互制約」的實踐。

黨對於法院的「全面領導」

童之偉表示，誠然，憲法第131條列明：「人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉」，以及憲法第133條：「最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責」，但與此同時，憲法在序言指出：「中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下」「不斷完善社會主義的各項制度，發展社會主義市場經濟，發展社會主義民主，健全社會主義法治」。這顯示着黨在中國的「全面領導」角色。

除憲法外，中國共產黨章程（簡稱「黨章」）也強調：「黨必須保證國家的立法、司法、行政、監察機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作」。在中國，共產黨的「黨章」是黨賴以建立和活動的法規體系的基礎，具有最高黨法、根本大法的效力，而共產黨是領導着全國「各族人民」來「完善社會主義的各項制度」。

體現黨領導的形式1：法官的任免

體現黨領導角色的一個具體形式，是法官的任免。當然，國家憲法和相關法律對於院長、副院長以及審判員職位的產生有所規定，但黨組織的推薦對於他們的任命卻是關鍵性的。童之偉表示，就以上海為例，獲推薦的包括高院院長、高院副院長、高院審判員；至於基層法院的任命可作類推。

體現黨領導的形式2：黨組

「黨章」第46條列明在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中，「可以」成立黨組，「發揮領導核心作用」。黨組的主要任務，是「負責貫徹執行黨的路線、方針、政策；討論和決定本單位的重大問題；做好幹部管理工作；團結黨外幹部和群眾，完成黨和國家交給的任務」。

童之偉進一步表示，今年初（1月31日）發布的《中共中央關於加強黨的政治建設的意見》中提到，將「堅持黨的全面領導的要求載入人大、政府、法院、檢察院的組織法，載入政協、民主黨派、工商聯、人民團體、國有企業、高等學校、有關社會組織等的章程」。目的是「健全黨對這些組織實施領導的制度規定，確保其始終在黨的領導下積極主動、獨立負責、協調一致地開展工作」。

體現黨領導的形式3：辦理案件時正卷、副卷

在內地，對例如刑事案件，公檢法機關，以至其他行政執法機關在辦理案件時，都要有一整套的手續、證據、文書，把案件處理的過程完整記錄下來。具體如舉報信、報案記錄、領導批示、調查筆錄、合議筆錄等等，最後都要經過整理形成卷宗，在內部，卷宗分正卷和副卷兩部分。民事案件也是如此。

正卷是可供當事人、律師和其他機關工作人員查閱的卷宗。

副卷主要有合議庭評議案件和審判委員會討論案件的記錄，承辦人與有關部門內部交換意見的材料，審判庭研究及匯報案件記錄，「內部請示、批復，領導的批示和重要信函等等」。

最高院在1984年、1991年兩次頒發的《人民法院訴訟文書立卷歸檔辦法》，都將「副卷一律不對外公開」作為制度。因此，副卷體制目前是體現黨的領導的一種重要形式。

司法體制的改革課題及前景

童之偉表示，改革副卷體制，將所有訴訟材料一卷保存，以及允許當事人及代理人查閱全部案卷材料，是「副卷制度的應然歸屬」，但現實可行的做法，相信只能是縮小副卷的範圍。

他進一步表示，內地司法體制的全局性課題是「改善黨的領導與法院獨立行使審判權平衡實現的制度化安排」。至於其他課題包括法院政治地位、法律地位仍然偏低，缺乏足夠權威；法院判決公信力不足，終審判決並不總是有最終效力；以及案多法官少的局面長期化，審判效率待進一步提高。對於司法體制改革總的前景評估，童之偉表示持謹慎樂觀取態。

童之偉的講座內容，可加深港人對內地司法制度的認識，顯示兩套司法制度存在的差異屬根本性和制度性，因此，缺乏通盤考慮，倉促對《逃犯條例》作出修訂，以權力代替理性，只會斷送香港繁榮基石，結果將難以挽回。

原刊於《眾新聞》，本社獲作者授權轉載。

尹瑞麟

香港大學社會科學士，早年任職新聞傳媒、經濟政策研究及派駐新加坡。80年代初獲總部設於東京的國際政府組織 – Asian Productivity Organization – 委聘為國際公務員，在日工作11年，並取得上智大學（Sophia University）碩士學位，懂日文。回歸後回港任職「四大」之一的國際會計師事務所大中華區業務拓展總監，期間獲委任前策略發展委員會成員，多年來在香港、新加坡及日本多家傳媒發表時評文章。

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