AO出身的林鄭月娥能打破僵局嗎？

編按：2017年6月10日，城大公共政策學系助理系主任兼高級特任講師張楚勇博士擔任「周末時事講堂─城大公共政策、政治、哲學公開講座系列」講者，以主題「新任特首林鄭月娥──管治之權與政府的角色」發表對新政府班子的看法，內容豐富，本社將分四篇刊出，以饗讀者，第一篇演講內容如下：

今次是「周末時事講堂—城大公共政策、政治、哲學公開講座系列」最後一講，主題是嘗試從候任特首林鄭月娥的政府，去了解政府的職權與角色。

我們當然可以從時事角度具體地分析林鄭月娥政府未來五年的管治班子、政綱、施政策略和政策。但如果要看得深入一點，我們需要借助不同的知識和理論，以了解各種問題和背後結構。首先，新政府管治背後一個基本的問題是，為什麼林鄭政府有權去管我們？林鄭月娥女士是我大學的同班同學。為什麼是她管我們而不是我們管她？究竟她的管治權（The right to rule）從何來？在出任新特首後，她應該管什麼？任何一個政府都是在管治，究竟他／她們應管到什麼程度？進一步問，究竟關於政府管治有什麼主要不同的講法、理由和爭議？今天講座將會嘗試探討以上一系列的問題。

組班困難反映兩制矛盾

早前林鄭政府的組班過程似乎比較艱難，無論如何努力籌組，班子和上屆都差不多，反映了「一國兩制」本身存在的問題。

班子的新面孔只有一位。三位司長都來自上屆原本的政府，其他不是由副局長晉升、便是由公務員體系晉升上來。真正從外面進來的新人，是來自民主黨的勞工及福利局局長羅致光。羅致光專研貧窮問題，他亦是扶貧委員會和關愛基金的成員，本身對貧困及勞工議題十分有想法，一直協助政府處理相關問題。但外來的人只有一個，究竟在林鄭組班的困難過程和新班子中，發生了什麼問題？這反映了香港的管治，甚至是「一國兩制」的什麼問題？

其中一種論述認為林鄭月娥在組班過程中，其選擇及決定權往往受中央制肘，很多事情都不能由香港自己決定。

據說林鄭月娥本來打算找大律師公會前主席譚韻芝出任新一屆律政司司長一職，但最終提名被中央否決。這其實牽涉到政治學關於主權的觀念，即是代表誰擁有最大和最高的權。如果香港是一個獨立政治實體，當然最後決定權是在香港自己。但香港事實上並不是一個獨立國家。正如大陸經常強調，香港千萬不要認為自己是一個獨立政治實體，最終政府決定及任命權都在中央手上。

「一國兩制」代表中央與地方的關係，目前好像存在一些問題，例如雙方互不信任。林鄭月娥已經是中央最信任的一位，但在任命與組班過程都面對很多問題。公道地說，基本法從第一天實施時已清楚寫明，所有主要官員的任命權不在特首手上。特首只有提命權。北京才享有任命特首和主要官員的權。香港情況正等如一間公司的董事局，董事長不能委命董士局的成員。這代表管治香港的權分開了，自治權只佔一部份。例如英國首相文翠珊（Theresa May）在最近大選中嚴重失利，令政府淪為弱勢，但她仍是首相，最後決定誰出任內閣大臣的權仍在她手上。香港則與英國不同，即使香港選出新特首，並受中央信任和接受，但特首沒有正式委任政府各主要官員的最後決定權。

除了與中央的關係外，今次林鄭政府組班的困難，亦反映了香港長遠的管治問題。任何管治要達至長治久安，都需有一個先決條件，就是有一班有能力的人才可供選擇和協助，他／她們本身很有默契並可互相配合。好像足球比賽一樣，即使每位球員都是巨星，但如果彼此沒有默契和鬥心同是不行。或者球隊是臨時拉雜成軍，每位都沒有經驗卻需要突然落場，其中可能偶然會出現個天才，但現實成功機會很低。現在香港管治的問題，是如何栽培管治班子的人才。

華人政務官的崛起

港英年代對人才的培訓很嚴謹，很有系統地訓練不同的政府官員。由於香港是大英帝國一部份，大英帝國本身的全球管治經驗十分豐富，她們一早從牛津劍橋開始訓練管治精英，然後派往世界各地作殖民地官員，之後互相調配以獲取各殖民地經驗。因為殖民地經驗既需要帝國經驗，也要有「在地」經驗，官員受委派至偏遠洪荒地帶時，也需懂當地的民情。換句話說，要成功組織整個帝國的管治，無論是制度、人事、和各種資源調配都需要很清晰。因為英國已有2、300年的殖民歷史，她們擁有自己內部最精英的學校，專門吸收和培訓人才，以作殖民地官員和外交官，然後再調派到不同的殖民地作訓練。英國的殖民地官員由讀書到工作時都是同一班人，即是「官學生」（Cadet）制度。在香港本地方面，「官學生」制度改稱為「政務官」（Administrative Officer）制，簡稱AO。現在政務官（AO）大概有4、500人左右，我以前出任AO時大概只有3、400人，所有AO都互相認識，彼此共事工作歷時幾十年，從初級AO一步一步晉升至高位，代表各AO都有豐富行政經驗與傳統。

在1940年之前根本沒有本地華人AO。華人AO要在戰後才出現第一位。66、67年暴動後，港英政府發現管治出現了問題，才大量聘請本地香港大學畢業生出任AO，令陳方安生等華人得以出任政務官。以前管治香港主要靠兩批人，第一批是由英國管轄殖民地部門調派過來的海外精英，他／她通常是出任高位，如港督、政治顧問、政務官。他／她們都是大英帝國訓練出來的官學生，然後在港工作多年，例如姬達爵士本來任職防衛司，曾協助處理暴動，後升任至布政司和廉政專員，而鍾逸傑爵士也是一樣。另一班則是本地的政務官，如陳方安生等華人，AO職位從六十年代開始聘請華人到今天仍持續。除了以上兩批人外，以前基本上沒有其他政治人才，因為當時沒有民主化，政府不准許實行政黨或大規模的選舉政治。

觀乎今天的香港，究竟管治傳統在哪裏？政治人才從何而來？如果仔細一看，香港的管治人才似乎都是分崩離析的。現在政府管治經常依靠固有的公務員系統，如果是這樣的話，為什麼2002年要推行高官問責制？問責制下高官找公務員體系以外的人來出任，但出現的問題是，政治任命官員的質素沒保證，如前教育局局長吳克儉便是一例，他完全缺乏經驗去從事政府工作。即使一些比較有才能的非官場出身的高官也同樣出現問題，例如前財政司司長梁錦松，他放棄原本銀行家千萬的年薪，加入只有300多萬年薪的財政司司長一職，對社會肯定具有一定抱負。但在非官場的成功人士，在官場上能否同樣出色？梁錦松本身在商界十分出色，但他因偷步買車事件上所犯的錯，其實是屬於十分粗心大意的錯，可見為官與政治領袖的技巧是十分不容易的。

今天香港管治遇到的第一個問題是，不是很多人願意出任問責高官。據說林鄭月娥以為梁振英必然會連任，本不打算參選特首。後來曾俊華出來參選，但似乎他不太受中央支持，如果他最後不被任命的話，政府可能難以繼續運作，令林鄭月娥不得不出來參選。現在香港情況是連最高級的官員都不太想做，如果人們要經常不情願地從事一份工作，最後的工作表現會否理想？如果從政者能強政勵治，對香港很有抱負遠見，肯為香港投身、死而後已的，這才可有良好的表現。但香港回歸二十年來，現在連最高級的官員最初原來也不太想做。據說律政司司長袁國強本來也打算離任，但由於找不到適當人選，北京又不肯委任某些人選，結果袁司長才繼續連任。現今林鄭月娥的班子沒有什麼新血出現，這代表了什麼？這是否代表香港缺乏政治人才？以前港英年代的政治人才以AO主導，他／她們由殖民地有體系地栽培出來。在十九世紀末時，AO主要由牛津大學培訓，課程沿襲自一位重要的哲學家格林（T.H. Green）的設計，專門訓練殖民地通才式的官僚。過去大英帝國管治的成功，讓香港得益和承接，令今天公務員體系和管治質素的表現還相當可以。比起很多地方，今時今日香港公務員的管治水平仍算高水平。觀乎香港如此複雜的城市管理，香港的管治一點都不遜色，不是很多國家比香港管治得更好。但在政治上，人才的凋零，現在連最高級的官員都不太想做，要香港政府持續作良好表現並不容易。

政黨培養人才

另外，香港政治人才的第二個問題是來源很窄。前特首董先生2002年想擴闊，但結果強差人意，現在人才的來源一點都不闊。未能擴闊的其中一些原因，是與「一國兩制」本身的問題有關。有一些人選是北京不放心和不容許的。如果中央阻礙了某一班人去出任，這樣政府如何栽培一大班有能力的司局級官員供特首選擇？人才究竟從哪裏來？現在即使任何人出任特首都很頭痛，點指兵兵，究竟兵可從哪裏去點？一來被點的可能不獲中央批准，二來被接受的人選本身都需要有政治管治經驗才行，否則的話，如果是臨時「埋班」的話，即使本身已有三、四年行政經驗才轉任政治任命官員的梁錦松，都會出現粗心的過失。這該如何辦？

西方通常的做法是由政黨培訓政治人才，例如前港督彭定康由讀牛津大學開始，未畢業時已加入英國保守黨。當發現一些書寫與演說能力高、分析能力強的畢業生，政黨會吸納他／她們進黨部專作研究。過一段時間，待他／她們大概二十歲左右嶄露頭角時，黨會派他／她們出外參選，如贏出的話可出任國會議員；再出色的可進入政府作初級部長或部長助理；再成功的可一直晉升至內閣大臣、或黨主席等。英國的政治人才由17歲大學開始，至27歲已可能進入政府工作，37歲已可能負責政策，至47歲已協助政黨贏大選直至最高級的權力官員，例如首相和內閣大臣。當然選舉結果輸贏有時，但即使黨員在野時期，都屬於政府架構內參與工作，於是他／她們對各種政策、社會發生的事，與政治領導和政策的制定，從頭至尾都十分熟悉。在600多個國會議員中，執政黨約300多人，反對黨佔200多人，約百多位最出色的執政黨員在政府工作，各人熟知每位黨友的才能與優劣，誰有能力，誰粗心大意，誰善長應對困難與危機，大家都一清二楚。

反觀香港的情況，從公務員體系外面來的從政人士與官員，質素似乎沒有保證。有時粗心的過失是需要從政者經歷過才可改進。例如最近在立法會UGL案調查中，立法會議員周浩鼎連低級的電腦書寫追蹤修定都犯錯，如果由他出任部長便後果堪虞。香港現在的問題是，公務員體系一直在運作，但公務員升任至常任秘書長後，他／她也不知之後能否繼續晉升。以前AO是團隊形式工作，如有才能的可從初級一直晉升，每位都有職涯規劃（career path），當初林鄭月娥便是一例。但自特區實施政治任命制後，固有AO的職涯規劃被打斷，當晉升到某一階段不知能否再繼續受任命時，狐疑究竟下一步應是退休，還是心懷抱負雄圖偉略地就某一政策大展拳腳。現行制度使AO疑惑的第一個原因是他／她們不知未來誰將出任特首。第二是他／她們不知新特首會否支持自己的政策。第三是現行問責制缺乏團隊精神。第四是現在缺乏一個完整栽培政治和管治人才的機制，形成碎片化和散亂的現象。例如陳帆本來在擔任完機電工程署署長後應該退休的，現在突然受任命為運輸及房屋局局長，為期五年。問題是陳帆本來是機電專業出身，他有沒有足夠知識經驗和政治技巧去管理運輸及房屋局的政策事務，能否在短時間熟知相關知識和政策，誰有把握說得準？與英國政黨的政治人才培訓相比，他／她們17歲已經入黨，一直從最低層「紅褲子」的訓練做起，經歷猶如中國「小林寺木人巷」式的訓練，其管治歷練一定比香港的官員完整很多。加上英國政黨管治由同一班人共事，大家擁有共同理念與政綱，榮辱與共。香港固有的公務員系統現已被問責官員制打斷，令現在公務員團隊只能集中行政工作，而非政治工作。其次，某些公務員有可能會升至政治問責工作，但當中充滿不確定性。即使一班高級的AO可能自己想組成政治團隊，他／她們卻缺乏權威去管治，或受特首意見左右。不同特首的想法都各有不同，結果打散了高級公務員團隊的傳統。

除了公務員體系外，香港其他的政治人才，可能有一些很出色的來自外面，但最終可能因忠誠度原因不受中央信任和任命。加上另一個問題是，香港現在存有兩個政治舞台，一個是選舉的政治舞台，他／她們基本上不能做官。假如他／她們想進入官僚體系是需要「過檔」，好像來自民主黨羅致光的例子。他以前曾贏過幾次立法會選舉，但如果要任職官場，他連原本民主黨的黨籍都要脫離。可見大部份的管治人才，第一班是專從事選舉，作反對黨的角色，即使不作反對黨的，他／她們只可以在政府外批評監督政府，包括建制派內的人。相反，另一班政治人才來自官場，但他／她們不懂選舉，好像林鄭月娥在選特首之前都沒參與過選舉。即使她本身管治經驗十分豐富和出色，被形容為「好打得」，但在頭兩星期特首選舉的競選活動中，她的表現是不忍卒睹。沒有選舉的配套經驗與傳統，她在競選活動初時鬧出不少笑話。可見香港政治舞台主要包含了兩班人，第一班人是不懂選舉，另一班人是只專注選舉。懂得選舉的那班人不能做官，可做官的那一班卻不懂選舉。好像結婚本來需要一男一女才可生育，但香港現在情況好像一方只願作男，另一方只願作女，形成單性現象無法繁殖。所以一班人在議會政治與街頭政治十分出色，另一班人則是專門從事政策和掌權，很少參與街頭和群眾政治，結果管治班子很少機會選取來自街頭政治和選舉政治的一班人，或在很長時間之內才挑到一個。因此從林鄭月娥現在組班的困難，反映了管治層拉雜成軍的困窘。

山頭主義本土力量

面對這種情況，你猜北京在想些什麼？北京會否看不清這些問題？如果北京連這些問題都看不到真是十分粗心大意，不懂管理一個複雜的現代社會。北京這麼大意，理應是不可能的事，或許是北京從「二害取其輕」的角度，不希望香港出現太有管治能力的傳統與機制，最終會形成不聽命和「山頭主義」的本土力量。

事實上每個地方要長治久安，都需要栽培政治人才。以前中國的科舉制度，一早便吸納精英。中國的傳統不講階級，所以可以平民將相。西方傳統則採封建制度以貴族承傳。儘管中國受到宗法制度影響，但普遍中國官僚的門弟觀念比較稀薄。如果沒有精英人才，官僚架構怎可能被支撐起來？官僚架構如果不能吸納最出色的社會人才，政府如何可提供良好管治？愚蠢的官員是不會受人尊重的。當執政的權威不受尊重的話，最容易出事。所以香港現在其中一個大挑戰是，我們的管治班子如何才可最大程度上吸納最出色的精英人才，從而這班人才可互相協調，非拉雜成軍。

香港不容許政黨執政。在沒有執政黨的情況下，政黨作為反對黨只能反對。坦白說，反對是相對容易的，如果將權交給最出色的反對派，要他／她們去解決諸如全民退休保障等問題，他／她們能否成功完成任務？民主派經常要求真普選，假如讓他／她們擔任特首，但要他／她們成功說服功能組別和商界人士，獲取2／3的票來通過方案都不容易。又例如立法會議員長毛經常要求實施全民退休保障，假如他真的有機會推行政策，並成功把帳目弄妥和完成任務，那他便可成大政治家。但不少政治分歧和困難在實踐執行上需妥協解決和面對，不可只靠空談。所以從事政治，純粹討論是一回事，要成功實踐才可當真。

新任特首林鄭月娥──管治之權與政府的角色之一