三十年來尋劍客幾回落葉又抽枝

本星期六（4月4日）是香港《基本法》頒布30周年。

7年多前，2012年12月4日，是中國現行憲法公布施行30周年。在北京舉行的各界紀念大會上，剛接任中共總書記、仍兼任國家副主席的習近平發表講話，其中有一段說：「憲法只有不斷適應新形勢、吸納新經驗、確認新成果，才能具有持久生命力。1988年、1993年、1999年、2004年，全國人大分別對我國憲法個別條款和部分內容作出必要的、也是十分重要的修正，使我國憲法在保持穩定性和權威性的基礎上緊跟時代前進步伐，不斷與時俱進。」

中國憲法為要「緊跟時代前進步伐，不斷與時俱進」，在公布施行後的30年裏，修改了4次。2018年3月（在習近平連任國家主席之後），全國人大又對憲法作了第5次修正。所以，在剛過去的30年間，憲法也是修改了4次。香港《基本法》頒布了30年、施行了超過22年，不用修改以與時俱進嗎？

實踐已變條文未變

《基本法》的條文與時代脫節的例子，其實不難找到。例如特區政府自2002年開始推行的「主要官員問責制」，是《基本法》規定的政府架構裏沒有的。按《基本法》的規定，所有主要官員都是「公務人員」，而「香港原有關於公務人員的招聘、僱用、考核、紀律、培訓和管理的制度，包括負責公務人員的任用、薪金、服務條件的專門機構，除有關給予外籍人員特權待遇的規定外，予以保留。」（第103條）問責制實行後，主要官員的招聘、僱用、考核、紀律、培訓和管理，已是跟原有制度完全不同的另一套。

還有，《基本法》列出的應由行政長官提名並報請中央人民政府任命的主要官員，包括「各司司長、副司長，各局局長」；但歷任行政長官從來沒有提名任何副司長，有關職位是否應該從《基本法》剔除？2008年開始各局增設了《基本法》沒有提及的副局長，他們並非由中央政府任命，但他們在相關局長缺勤時即代理其職責，行使局長所有的法定權力。這又是否合理合法？是特區政府的架構偏離了《基本法》，抑或前者已與時俱進，後者未有？

再舉一例。中央政府有3個駐香港機構，即中聯辦（中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室）、外交部駐港特派員公署和駐港解放軍。《基本法》對後兩者的設立和職責都有條文規定（第13、14條），唯獨對中聯辦完全沒有提及。這固然是由於眾所周知的歷史原因；但以今天中聯辦在「一國兩制」實踐中扮演的重要角色，以及由對它的職權缺乏了解而產生的爭議，在《基本法》裏應該繼續找不到這機構的存在嗎？

靡不有初鮮克有終

10年前，在一個慶祝《基本法》頒布20周年的宴會上，時任中聯辦主任彭清華致詞說：「《基本法》規定的各項制度有效運作，依據《基本法》設立的行政機關、立法機關和司法機關依法有效運行；回歸以來，香港已經成功選舉產生了3 任行政長官，4 屆立法會；香港特區政府在行政長官帶領下，對香港實行有效管治；立法會制定了大量法律，通過了 12份財政預算案；司法機關依照《基本法》規定行使獨立的司法權和終審權，維護了香港法治社會的聲譽。」

彭主任可能沒想到，香港「成功選舉產生」的行政長官，沒有一位可以做滿《基本法》容許的最長10年任期；「成功選舉產生」的立法會，有多名議員被取消資格，至本屆任期結束仍不足規定的人數；沒想到全國人大常委會列入了《基本法》附件三的一條全國性法律，拖了兩年仍無法通過本地立法實施；特區政府要立法會通過一條法律，引起社會長期動亂，政府被迫撤回立法；沒想到法官被辱罵，法院被塗污。如果他看到這些情況，還會說香港的行政、立法和司法機關有效運行，證明了《基本法》成功落實嗎？

欠缺機制難以實施

中央政府近年一再強調要完善同實施《基本法》相關的制度和機制。事實上，22年的實踐說明，《基本法》有若干重要規定不能落實，由於欠缺有效的實施制度和機制。例如爭論了多年的「第23條立法」，《基本法》說了「應」做，那不做又如何？做不成功又如何？同樣，《基本法》也說了行政長官和立法會的產生辦法要循序漸進，最終達致有關條文規定的普選，又有什麼實施的制度和機制？現在的說法是「重啟政改也沒用，因為不可能達成共識」；這樣就算落實了《基本法》第45和68條嗎？

又例如，《基本法》說特區立法機關制定的任何法律，不得同《基本法》相牴觸（第11條），但卻沒有規定如果牴觸了有什麼處理機制，除非牴觸的是關於中央管理的事務及中央和香港特別行政區的關係的條款（第17條）。第160條還說，「如以後發現（香港特別行政區）有的法律與本法（《基本法》）牴觸，可依照本法規定的程序修改或停止生效。」由誰去「發現」？「可」修改或停止生效？那麼不修改，讓它繼續生效，就不用處理？

中共十九屆四中全會的決定有關香港的部分，也列舉了一系列需要建立或完善的制度和機制，包括中央對特區行政長官和主要官員的任免制度和機制、全國人大常委會對《基本法》的解釋制度、特區維護國家安全的法律制度和執行機制、行政長官對中央政府負責的制度等。

紀念《基本法》頒布30周年最有意義的活動，是探討《基本法》有哪些條文需要與時俱進，有哪些制度和機制需要設立和完善。

原刊於《am730》，本社獲作者授權轉載。

曾鈺成

香港政策研究所副主席。2008至2016年出任香港立法會主席，曾參與多屆立法會地區直選。現擔任培僑書院和培僑中學校監及培僑小學校董。1968年在香港大學畢業後，於培僑中學任教，後擔任校長。香港大學教育文憑及碩士。1992年與一群志同道合人士成立民主建港聯盟，並出任創黨主席，2003年改任會務顧問。回歸前，積極參與香港過渡期工作，曾出任香港特別行政區籌備委員會成員，並擔任全國政協委員。2002-2008年擔任行政會議成員。