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灼見名家
首頁 政局 90年代的中國政改邏輯

90年代的中國政改邏輯

在政治領域,90年代的「小真相」改革意義並不亞於「宏大真理」,構成了鄧小平遺產的重要組成部分。

鄭永年 作者: 鄭永年
2018-05-31
剖析政治

標籤: 十八大唯GDP論寡頭政治溫家寶社會主義市場經濟科學發展觀胡錦濤鄧小平黨內民主黨政一體化
鄧小平在1989年「天安門事件」之後確立了「核心」的概念,但同時也強調集體領導和黨內民主。(PxHere)
鄧小平在1989年「天安門事件」之後確立了「核心」的概念,但同時也強調集體領導和黨內民主。(PxHere)

中國90年代的政改邏輯適用時間較之80年代長,涵蓋了從1989年「天安門事件」到2012年的23年時間。如果說把1978年開始的、由鄧小平主導的改革開放稱為「鄧小平時代」,這23年可以說仍然屬於「鄧小平時代」。或者說,鄧小平時代可以分為兩個「小時代」,即80年代的「第一小時代」和從1989年起到2012年的「第二小時代」。

江澤民和朱鎔基時期可以說是「第二小時代」的高峰期,而胡錦濤和溫家寶時期則在延續這個小時代,同時開始糾正這一改革思路所出現的弊端。不過,胡錦濤和溫家寶時期還沒有形成改革的新思路,這個新思路直到中共十八大之後才開始形成。

蘇聯解體促成改革思路

1980年代末的政治風波終結了這個時代的政治變革思維。從1989年「天安門事件」結束到1992年中共十四大,可以視為是新思維醞釀期。因為西方的全面制裁,內外部經濟發展條件惡化,領導層暫時處於保守和防禦狀態。

但蘇聯東歐共產主義的解體,很快促成了鄧小平一代新的改革思路。新的改革思路把經濟改革和政治改革分開來,並且把重點置於經濟改革。蘇聯戈爾巴喬夫因為經濟改革受既得利益集團的阻礙不能實施,因此求助於政治改革(即《新思維》),但政治改革很快就演變成民主化。西方式的民主化不僅導致了蘇聯本身的解體,更導致了整個蘇聯東歐集團的解體。

蘇東集團解體對中共的衝擊、影響和教訓至少有二。第一,經濟改革和政治改革不能同時進行,尤其不能期望用政治改革來促進經濟改革。第二,政治改革的方向不是西式民主化,而是強化作為政治主體的執政黨自身的建設,也就是鞏固執政黨、提高執政黨的執政能力。

鄧小平的判斷是:蘇聯東歐共產主義政權的解體,並不僅僅是因為民主化,更重要的是因為那裏的共產黨政權缺少能力發展經濟,使人民滿意。或者說,因為那裏的共產黨缺少統治合法性,被人民推翻了。

改革開放帶來經濟動力

經過鄧小平「南巡」及其背後的政治較量,1992年召開的中共十四大充分體現了鄧小平在「南巡」過程中所形成的新改革思路。多年爭論不休的「市場經濟」概念被正式確立為「社會主義市場經濟」。這個新概念的確立為經濟改革提供了新的意識形態。

90年代後期,中國也努力加入世界貿易組織。為了和國際經濟體系和國際組織「接軌」,中國修正了一系列內部法律、法規和政策,以符合市場經濟的「國際要求」。內部改革和外部開放給中國的經濟發展注入了強大的動力。在1992年之後的近20年時間裏,中國平均每年實現了近兩位數的經濟增長。

90年代「小真相」的改革

在政治領域,90年代開始一直沒有出現類似80年代那樣的「宏大真理」,而是側重於細節(「小真相」)的改革,而這些改革的意義並不亞於「宏大真理」,構成了鄧小平遺產的重要(甚至最重要的)組成部分。這些「小真相」的改革包括幾個方面。

第一,1992年十四大解散了顧問委員會,在正式制度層面解決了老人政治問題。(當然,退休政治人物通過非制度渠道施加政治影響力繼續存在。)第二,限任制度的確立,即國家主席、副主席、總理、全國人大委員長、政協主席等領導職位的任職者至多不能超過兩屆。第三,年齡限制。公務員系統包括部級幹部的退休年齡制度牢固建立起來,更為重要的是在政治局常委這一級,也非正式地形成了「七上八下」的默契,即年齡低於67歲的可以擔任或者繼續擔任常委,而超過67歲的必須退休。第四,集體領導和黨內民主。儘管鄧小平在1989年「天安門事件」之後確立了「核心」的概念,但同時也強調集體領導和黨內民主。

最重要的莫過於「三合一」體制的確立,即黨的總書記、黨的軍委主席和國家主席由同一人擔任,以保障最高權力的集中和政治責任的明確化。在80年代,這三個職位分別由三個不同的人擔任,並且國家主席和副主席的職位只具有象徵性意義。

這種「三駕馬車」的體製造成了權力行使的很多問題,充分體現在「天安門事件」過程之中。應當說明的是,「三合一」體制的形成本身是對80年代「黨政分開」制度的直接否定,而在局部領域開始走上了「黨政一體化」的改革道路。「黨政一體化」作為總體改革思路的形成,要等到25年之後2017年的中共十九大。

「宏大真理」層面的「法治」改革

在江澤民和朱鎔基時代,有一項改革可以算得上在「宏大真理」層面,即1997年中共十五大提出的「法治」改革。之前,官方用語一直是「法制」。十五大之前,時任全國人大委員長的喬石力推「法治」改革。在中國的政治語境裏,「法制」和「法治」儘管只一字之差,但含義非常不同。前者表明法律是執政黨及其政府的工具,黨政幹部經常凌駕於法律之上,而後者則表明即使是執政黨及其政府也都必須服從法律,無論作為組織還是個人。

但是,「法治」在今後相當長的時間裏,僅僅作為一個概念或者理念而存在着,在實際政治生活中,「法治」並沒有提到執政黨政治改革的議事日程上來。只是到了2014年的十八屆四中全會,執政黨才形成了以「法治」改革為核心的總體改革方案。

舊思路須告一段落

還有一項改革儘管是為了解決具體問題,但也對執政黨產生了深遠的影響,那就是「三個代表」概念的提出。儘管這個概念的提出是為了解決新興階層的政治身份問題,但容許新興階層進入政治過程(加入執政黨)則大大擴展了執政黨的社會基礎。

從2002年到2012年這十年為胡錦濤和溫家寶時期。這個時期,在政治上的新探索很多,但出現的問題也愈來愈多,預示着舊的改革思路需要告一個段落了。

在社會經濟層面,之前的經濟優先發展政策很快演變成了單面向的「唯GDP論」,即過度強調經濟增長而忽視社會環境問題。到這個階段,各種問題一一爆發出來。領導層開始質疑之前的發展觀,提出了「中國要追求什麼樣的發展?」這一重要問題,並試圖通過「科學發展觀」來緩解和解決問題。

就機構改革上說,這個時期基本上承繼了80年代以來的思路。「黨政分開」不再提及,黨政在實踐上開始「一體化」,表現在上述「三合一」體制,也表現在省一級省委書記兼人大主任的制度。不過,從1992年到2012年,每一次的機構改革都是政府(國家)機構改革,黨的機構改革從來沒有提到議事日程上來。

這種「兩張皮」的現象使得黨政機構的發展很不協調。即使在「三合一」體制內部也如此。憲法規定國家主席有任期制,但黨的總書記和軍委主席則沒有類似的規定。這種內在的衝突可以引發重大問題。例如2002年當時的軍委主席任期到了兩屆,但因為這個職位沒有任期限制,又繼續擔任這一職位兩年,從而在實踐層面使得這兩年裏不再是「三合一」制度。

黨內民主改革

在這10年中間,最重要的探索莫過於「黨內民主」了。2007年執政黨十七大提出了「黨內民主引導人民民主」的改革思路。應當說,這是對以往改革思路的改進。以往的思路並沒有解釋民主的發展路徑,但十七大說清楚了。這個時期,黨內民主最重要的試驗就是黨內票決制,尤其是在選拔領導幹部時採用票決制。

這個方向也不能說錯,因為當時人們對民主的普遍理解就是票決,或者選票制。不過,因為執政黨並沒有票決傳統,不存在明文的票決規則,因此潛規則太多,一些政治人物開始操縱這一制度,導致了濫用與不公。這也就是十九大不再使用票決制來選拔幹部的主要原因。

在實踐層面,對黨內民主的探索也導向了另一些甚至更為深刻的問題和矛盾。主要表現在兩個大的方面。首先,為了體現黨內民主,原先的「核心」概念被去掉。鄧小平在確立「核心」概念時說得相當清楚,中共體制的運作需要一個核心,如第一代的毛澤東和第二代的鄧小平,因為核心意味着政治責任。但2002年之後不再使用「核心」的概念。這裏的原因可能很複雜,但其中一個主要原因就是為了體現集體領導和黨內民主。

寡頭政治與黨領導層「核心」

其次,領導頂層實行分工制度,一人管一塊。這種頂層分封制的確比較民主,至少在表面看如此,但實際上很快就產生了很多惡果,其中最重要的便是在中國被稱之為「團團夥伙」的「寡頭政治」的形成。一人管一塊,又因為黨的領導層不存在「核心」,那麼每個常委具有了管轄領域實際上的最終決策權,總書記只是「橡皮圖章」。

十八大之後被清查出來的周永康、令計劃和軍中的徐才厚和郭伯雄等,就是典型的「政治寡頭」或者「軍中寡頭」。政治寡頭形成了服務和忠誠於自己的權力網絡,往往從中央到地方、橫跨幾個部委。經驗地看,寡頭政治或許有可能發展成為類似西方的多黨政治,但這無疑是一種劣質民主,是人們必須避免的。葉利欽時代的俄國就是這樣的寡頭政治。烏克蘭自獨立之後也一直是寡頭政治。

黨內民主探索加快,問題預示須改變

這10年黨內民主的探索,也涉及一個外在政治壓力問題。在民主問題上,自改革開放以來,外在的壓力始終是存在着的。西方自由主義是一種具有使命感的主義,具有很強的擴張性。和資本一樣,自由民主如果得不到擴張,就會趨於死亡。在80年代,當中國剛剛改革開放的時候,自由主義力圖在中國尋找發展空間。這就是為什麼鄧小平認為「天安門事件」是國際大環境和國內小環境互動的產物。

在90年代,在蘇聯和東歐共產主義政權解體之後,西方自由主義在俄國和東歐尋找到了空間。中國因為內部改革和外部開放的一系列重大舉措,在民主方面所面臨的壓力實際上並不大。但在跨入新世紀之後,在胡錦濤和溫家寶時代,中國在民主方面面臨的壓力再次加大。這個時期,民主在東歐的版圖已經確立,這些國家或多或少都實現了民主,這樣,西方自由主義再次轉向中國。

在改革開放以來,中國領導層儘管都竭力反對在中國搞西方式民主,但他們也沒有忽視探索中國本身的民主政治發展。這種探索在一定程度上緩解了西方對中國的壓力。很顯然,在西方成功地把中國經濟融入以西方為主導的世界體系之後,很難容忍中國的非民主政治,甚至把此視為政治「威脅」。這種情況近年來隨着西方民主出現問題變得愈來愈甚(另文討論)。

總體上說,從1992年到2012年的20年間,在政治領域,鄧小平的遺產得以延續,在一些方面得到了加強。黨內民主方面的探索加快,但問題也愈來愈嚴重。所有重要的問題似乎隨着十八大的到來,都處於隨時爆發出來的邊緣,而有些甚至開始爆發出來。十八大因此開得非常艱難。所有這一切都預示着需要改變舊的改革思維,另外尋求一條新的改革思維。這便是十八大以後的事情了。

原刊於《聯合早報》,本社獲作者授權轉載。

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鄭永年

新加坡國立大學東亞研究所所長,英國諾丁漢大學終身教授,中國問題專家。北京大學國際政治系學士、碩士,普林斯頓大學政治學博士。獲取美國社會科學研究會一麥克亞瑟博士後研究基金,前往哈佛大學做博士後研究。先後出版專著十餘部,在《比較政治研究》、《政治科學季刊》和《第三世界季刊》等國際學術刊物上發表學術論文數十篇。主要從事中國內部轉型及其外部關係研究,主要興趣或研究領域為民族主義與國際關係;東亞國際和地區安全;中國的外交政策;全球化、國家轉型和社會正義;技術變革與政治轉型;社會運動與民主化;比較中央地方關係;中國政治。
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