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首頁 政局 高鐵港境列車 施行大陸法律

高鐵港境列車 施行大陸法律

——港人對一地兩檢的困惑

人大常委會「至高無上」權威之說,也是不確切的,其權限受法律約束。

丁望 作者: 丁望
2018-01-19
今天與時光隧道

標籤: 一國屋簷一地兩檢人大常委會兩制邊界決定立法法西九
許多港人特別排拒的,是在西九站設大陸口岸區實行大陸法律。(shutterstock)
許多港人特別排拒的,是在西九站設大陸口岸區實行大陸法律。(shutterstock)
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儒家經典《荀子‧解蔽》曰:「以疑決疑,決必不當。」以當代公共治理的視角伸延解讀,其意涵是:以未能釋疑的方式決定眾疑之事,決策必不恰當,難獲民眾信服接受。《漢書‧王嘉傳》對後人似有「溫馨提示」:「察眾人之所共疑。」

官稱設兩檢 涉國防外交

人大常委會通過並公布《批准〈內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施「一地兩檢」的合作安排〉的決定》(2017.12.27,下稱「決定」):高鐵西九站設大陸(內地)口岸區,實施大陸(內地)法律。

1月13日,人大一個副部級官員在深圳發表談話,稱一地兩檢是人大常委會依據《基本法》第19條行使涉及國防外交的「國家行為」權。香港法院「對國家行為沒有管轄權」,不得質疑「決定」的合法性。

《基本法》第19條的規定是:香港特區享有獨立的司法權和終審權,但「對國防、外交等國家行為無管轄權」。

一地兩檢是「國家行為」之說引起爭議。有人大常委稱,常委會討論「決定」案並無提高鐵的一地兩檢,是涉及國防和外交的「國家行為」。港大法律系教授陳文敏說,「國家行為」不包括一國之下的香港自治如出入境管理(大意);立法會法律界議員郭榮鏗認為,援引第19條稱一地兩檢是「國家行為」並不恰當。

高鐵是民用、商用交通設施,並非軍事專線,怎麼可把它扯到國防、外交。難怪有立法會議員問:高鐵運軍火裝備嗎?

「國家行為」之說,只是個別官員的想像,援引《基本法》不適切;所謂「國家行為」,並不在「決定」的文本中。

在「國家行為」之說發表之前,香港大律師公會就發表聲明,稱「決定」缺乏《基本法》的法理基礎;「但凡全國人大常委(會)所說符合的便是符合」,是執行《基本法》的「最大倒退」,「嚴重衝擊一國兩制的實施及法治精神」。

法律界一批知名人士的談話,也質疑「決定」侵害香港法治。元旦民間遊行的參加者,亦表達對法治的憂慮。

爭議很大的主因,可歸納為三點:

一.關於「決定」的定性:是法律還是行政命令,是否凌駕於《基本法》?

二.法源脆弱,缺乏有社會說服力的充分法據;

三.一國屋簷下有兩制差異,在香港設立施行大陸法律的大陸口岸區,造成法治的潛在危機。

立法法約束  人大之職權

人大常委會「至高無上」權威之說,也是不確切的,其權限受法律約束。人大或人大常委會在北京行使公權,受不在香港實施的八二憲法和立法法(2000年7月生效,2015年3月修訂)規範;凡涉及香港特區事項的,又須受《基本法》約束。

八二憲法和《基本法》的規範,是憲制性、原則性;立法法則有具體的、細化的規定(包括立法、釋法的程序),具操作性。

有「港區人大代表」稱,「決定」是「國家法律」,不容質疑。此說缺乏法律根據。

依立法法的規範,「一黨領導」體制的法系有三大層次。

一是包括八二憲法的「國家法律」;

二是行政法規,主要是國務院關於實施「國家法律」的條例,其次是國務的行政命令;

三是地方性的法律、行政法規。

此外,還有中共中央制訂、發布的黨內法規,大都涵蓋行政部門,具有「國家法律」一樣的效力。

「決定」並非嚴謹意涵中的「國家法律」。凡是「國家法律」,其名均有「法」字,並列明法源,必須由國家主席簽署公布(八二憲法第80條、立法法第25條)。

就廣義而言,「決定」是批覆文件(或稱批示),俗稱紅頭文件,名稱多半有「決定」或「意見」,大體是政策的表述或核准。

「決定」是針對廣東省和香港特區高鐵通關協議(國務院審查後提請人大常委會審議通過),批覆國務院的文件,符合基本法第12條規定(香港特區直轄於中央政府)。

對三大承諾  港人有疑慮

「決定」雖非「國家法律」,卻具有法律效力。在「一黨領導」體制下,高層批示、批覆或紅頭文件,往往有強於「國家法律」的效力,官員或相關人士早已習慣這種遊戲規則,這是「社會主義法制」的一個特色。

在法治社會的港人,則未必能適應這種遊戲規則;對於涉及兩制邊界的事項,期望有清晰的法律條文規範。

許多港人特別排拒的,是在西九站設大陸口岸區實行大陸法律。排拒的理由,是《基本法》第18條、第8條規定:特區實行基本法和香港原有的法律(包括普通法、衡平法等),「全國性法律」除列於基本法附件三者外,不在特區實施。

據「決定」,人大常委會批准設立的通關制度,是基於高鐵的高速和運輸的便利,並提出「三不」承諾:不改變香港特區行政區域範圍、不影響香港特區自治、不減損港人享有的權利和自由。

這原是要讓港人「放心」的承諾,許多港人卻有疑慮,暴露這幾年對港「我說你聽」的訓政模式,加深(香)港(大)陸糾結,兩地互信的基礎脆弱。

邊界模糊化  憂蟻穴效應

港人排拒的因素,除了不少論者提到的《基本法》第18條之外,本欄認為還應關注另幾個因素。

第一個因素,是兩制邊界的模糊化。

人大發布設立香港特區的決定(1990年4月)後,國務院於1997年7月1日發布221號令,公布特區行政區域界線圖及「文字表述」。這是香港特區與大陸境內的邊界圖,也是一國屋簷下的兩制邊界。

國務院公布的香港特區行政區域圖,原載《人民日報》1997年7月1日第8版。

在邊界以北,是大陸的社會主義制度和「中國特色社會主義法制」;在邊界以南,是香港的資本主義制度和司法獨立的法治,完全、成熟的市場經濟體系,原來的社會價值觀和生活方式。

這張地圖與《基本法》第2至第8條、11條和18條第1、2款,是一國屋簷下兩制邊界的最重要標誌。

「決定」設高鐵西九站大陸(內地)口岸區並「視為處於內地」,「在香港特區境內的……列車車廂,亦視作在內地口岸區範圍之內」,使兩制邊界模糊化,許多港人因此排拒,擔心陸方「執法」濫權。

第二個因素,是蟻穴效應,即西漢經學家劉向(約公元前77-前6)在《說苑》之言:「江河大潰從蟻穴。」許多港人憂慮開了「內地法律區域」的先例,還會有後續的「特別之設」,以致兩制邊界大受衝擊。

人大常委會關於一地兩檢「決定」的要點

本文原載信報〈思維漫步〉專欄,作者修改、補充、附表後授權本網發表。

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丁望

在早期《明報》曾任資料室主任、副總編輯兼中國新聞主編,《明報月刊》叢書部總編輯;70年代金庸全力修改武俠小說時,他與兩位同事兼任主筆(總主筆金庸),代撰寫社評。後來,曾任《潮流》(月刊)總編輯。政治類著作有《北京跨世紀接班人》、《六四前後:對八九民運前後的政治分析》等。文學類著作有《夜讀隨筆》、《中國三十年代作家評介》、《初夜權》、《假大空與〈雍正王朝〉》等。譯成外文出版的,有《華國鋒評傳》(加拿大麥基爾/皇后大學英文版,日本新泉社日文版),《中國三十年代作家評介》(韓國成鈞館大學韓文版)。主編的史料導讀,有《中共文化大革命資料彙編》一至六卷(明報月刊1967-1972),《中國大陸新聞界文化大革命資料彙編》(香港中文大學,1973);與人合編的《中國的文學(1949-1978)》,譯成英文(Literature of the People’s Republic of China)出版(美國印地安那大學,1980)。
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