從土地供應看香港公共政策的生態圈

中美關稅戰與科技戰已炮聲隆隆，而且很可能是持久戰，香港夾在其中，已是避無可避，港人最好的策略便是持盈保泰，做好香港本應做好的事務。若論要提高香港經濟增長，擴大香港的經濟容量，以及化解社會矛盾，不易找到有比增加土地、遏抑樓價更重要的政策；但此種政策卻又深深地觸動香港的政經結構，若要成功，不可不對此有深入了解。

工作半世紀 始可買蝸居

香港的房屋是否又貴又細，是個必須解決的問題。這對大多數港人而言，答案是明顯的，根本不用討論，但在土地供應專責小組運作期間，我倒是聽過有些人力持異議，甚至認為港人居住的面積已經不錯，所以在分析樓價與政經結構前，還是有需要掃走一些謬誤觀點。

港樓有多貴？在眾多量度樓價的指數中，訊息量最多的是一個叫NUMBEO的指數。為免比較面積大小不一的樓宇價格，這指數把世界上幾百個城市的數據找來，劃一比較面積90平方米的樓價，其方法是看看不同城市中，收入處於中位的住戶，要多少年的收入才能買到一個90平方米、價格處於同類樓宇中位數的單位。

香港要多少年？去年的答案是要49.02年，是近半個世紀，超過一生人的工作年期！我數十年前在美國教書時住過幾年水牛城，NUMBEO指數是1.87年，與香港相差何其巨大。就算是新加坡或倫敦等昂貴城市，都「只」是22年。

香港人居住的面積已算不錯嗎？香港的公營房屋人均居住面積是13平方米，整體香港人口的人均居住面積也只是16平方米。香港的老對手新加坡是27.6平方米，內地是32.9平方米，美國是60.9平方米，丹麥更高達76.7平方米。港人見到這些數字，能不悲乎？上述數字也意味着就算居住面積完全平均配置，絕無不平等，港人的居住空間也是十分擠迫。港人生育率極低，部分原因便是被此逼成。

為何樓價這麼貴？先考慮是否需求因素造成？香港雖有新移民，但因生育率低，未來25年人口增長率每年平均只得0.4%，但因人口老化，每個住戶人均人口愈來愈少，住戶數量卻上升較快，未來25年住戶數目每年約以1%的速度增長。這便意味着香港每年新增的住戶有2.7萬個左右。

這尚未加上要多建單位以補充被拆掉的舊樓，也沒有算上過去多年供應跟不上需求所積累的壓力；我們也應加上港人在經濟增長後，希望住得沒有這麼擠迫的土地需求。

有人埋怨地產商壟斷市場，要價太高。地產商若有強大壟斷力，的確不妙，但我卻很懷疑在過去它們是否有這能力？1997至2003年間，樓價跌了63%，卻不見地產商有能力頂得住樓價下瀉。我尚記得在1997年高峰期，新地股價每股116元，今年6月3日，新地收市價是123.6元，20多年才增加這麼少，就算加上每年的分紅，香港的地產龍頭公司又算得是哪門子的「地產霸權」？

印花稅辣招 壯大地產商

不過，政府從2011年所實施的印花稅辣招，既無法降低需求，反而減低二手市場的供應，這便增強了一手市場地產商的壟斷力；再加上金管局限制了按揭的比重，能夠提供額外按揭的地產商，便可利用政府的政策而得到比過去更大的壟斷權了。這倒是不健康的。

眾所周知，香港不是地理上沒有地，但已發展的地只得總面積的24%。我們也確知，樓宇的成本主要是地貴，只要有大量的土地供應，樓宇數量增加，樓價不可能不下調。不少定量研究也為此說提供到證據。為什麼香港的地拿不到出來？

另一些相關的問題是，在董建華年代，為什麼搞「八萬五」這麼容易？那時地從何來？今天發展規模遠不及「八萬五」，為何卻拚命擠也擠不出地？我在土地供應專責小組期間，只有感到官方成員都極其焦急，很想多找到些地。小組的成員只要聽到有些地有潛質可用，大都會兩眼放光，興奮莫名，不存在要卡着一些可用之地的情況。

舉個例子，記憶所及，沒有成員反對發展棕地。10年前林鄭當發展局局長時，已想發展棕地，但10年過後，仍無寸進。我聽過一位地產商所說，他們公司過去幾年都想購入棕地以作發展，但對方叫價卻愈叫愈高，脫離實際，至今仍買不到一塊地。

另一個例子是私人擁有的農地，這些地有近1000公頃，十分吸引，政府雖可引用《收回土地條例》收回，但這種做法卻並非沒有法律上的規限，就算強行收回，也只能在「公共用途」類別中使用，不能地盡其用。

過去多年，政府與私人擁有者一直也談不出多少成果，私人地主希望政府出錢多在附近發展基建，這樣有利於他們發展人口密度較高的社區，但政府卻不願。歸根究柢，其實還是一個誰肯多付錢的問題。地主也不焦急，地大可放在那裏，坐等升值。

在整個討論土地供應選項的過程中，有一點我印象特別深刻，便是政府若想發展某些地，速度特別慢，是驚人的慢。要用棕地嗎？沒有10年8年恐怕成不了事。要填海嗎？也許要15年吧，這還不一定包括房屋建好，這叫今天交貴租的無殼蝸牛怎麼等？

為什麼要這麼久？據說是政府要走過一大堆法定和非法定的諮詢過程，又要各種評估、可行性報告，不少項目也要經過區議會甚至是立法會。在港英年代，填海及建機場這麼大的項目所需的時間也遠短於今天「明日大嶼」所需的時間。

從較負面的角度看，這些沒完沒了的諮詢或審批，反映出政府並無足夠的政治能量作出決定，若是得到不同層次的諮詢及審批架構支持，政府便師出有名，可以擊退反對的聲音。不過，這也可造成惡性循環。例如，過去如何發展某社區，是不用問過區議會的，但今天卻要問。試想，一個政治團體若知道他們有權阻止你某個計劃，他們會不跟你討價還價，讓自己得到好處才支持你的項目嗎？

填海增土儲 地主才降價

多設各層次的諮詢，自己老是不作出決定，也可視為一種卸責，把責任推到諮詢對象身上。有時，但非必然，諮詢對象也會對要肩負起的責任感到壓力，他們也可以卸去部分的責任，自己找另一層次的諮詢。

土地供應專責小組很難說沒有墮進這陷阱。為何22位各有代表性或專業背景的成員及8位資深官員對很多選項不願作出判斷，而要花費大量資源時間去搜集民意（最後證明，這些民意其實與小組成員的總體意見無大分別）？這一方面是政治，讓小組有機會解釋各選項，並使建議的選項賦有民意的支持，可是另一方面也是小組在卸掉責任，不以自己的專業作判斷，而以民意作包裝，但光是小組的討論與諮詢，便多用了17個月，以致特首等不及，在小組未有報告前便提出「明日大嶼」計劃。

平情而論，就算真有卸責，以致延誤土地供應，我們也不用抹殺多層次多架構諮詢所帶來的正面作用。多聽意見，尤其是專業意見，可以減少錯誤，實有存在價值，但是否要把諮詢弄得無了期？

其實，在特定的條件下，土地政策多作諮詢也不會阻礙供應土地的日期，只要有大量土地儲備，可供十多年以上使用，就算政府動作遲鈍，也不會有問題。政府先逐步用掉儲備中的土地，只要儲備能慢慢地、但又源源不絕地得到補充，那麼土地短缺便不會出現。

不過，從1985至2005年，香港每年填海造地平均190公頃，但從2005至2015年，每年平均卻只得19公頃，填海造地急劇下降，土地儲備也消失幾乎殆盡。沒有了儲備，整個遊戲便大為不同，政府找到什麼地，立刻便要用，完全沒有緩衝，找不到地卻有需求時，土地及房屋價格便要急升。政府沒有地，若仍慢條斯理，容易出現社會怨氣。

既然政府現在基本上沒有土地儲備，我們只能希望加快每個選項供應的速度。這不容易，香港最大的困難是中短期的供應都不足，長期要靠填海，若填不了海，也便巧婦難為無米炊了。阻礙短線供應的是小圈子利益，他們人數少，但利益集中，也較易組織起來，形成強大政治力量。

面對這些利益團體或地主，最理想的方法是利用市場力量。目前各選項中最能解決長遠土地供應的是在大嶼山對出填海造地，它規模較大，足以使市場產生樓價會跌的預期，這樣又進一步減弱各地主把土地待價而沽的誘因。假如這些地主肯定知道未來有大量土地供應，那麼現在減價放出土地便十分合理，所以加快填海，明確前景預期，不但可解長期樓價高企之苦，並可使中短期價格一樣下降。

原刊於《信報》，本社獲作者授權轉載。