如何整治官僚不作為？

今天的中國，從中央到地方，最為嚴重的一個現象就是官僚不作為。也可以說，這已成為這個新時代最為嚴峻的政治挑戰。

中共十八大以後，發動了大規模和持續的反腐敗運動，整治黨政官員的腐敗與「亂作為」現象，在短短幾年裏取得巨大的成就。不僅如此，反腐敗早已經成為中共黨建的最重要議程。十八大以來確立了一系列的制度反腐敗與預防腐敗，最重要的就是十九大正式成立的監察委，成為平行於執行機構的獨立機構。不過，在整治腐敗和亂作為之後，現在又走向另一個極端，即「不作為」。

不作為的後果很嚴重。有學者計算過，十八大以來高層已經出台1500多項改革，但有多少真正落實呢？十九大確立了中國從現在到2050年的發展藍圖，分三步走，即到2020年實現全面小康社會，到2035年實現全面現代化，到2050年把國家建設成為富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現代化強國。

中共是一個使命性政黨，從現在到未來很長一段的歷史使命已經確立，但誰來實現這些使命呢？這不僅僅關乎執政黨本身的執政基礎問題，更是實現各方面可持續發展的需要。只有可持續的發展，才能滿足老百姓不斷變化的需要。

實際上，不作為已經不是新鮮事。這個問題已經討論一段時間，人們甚至已經提出，亂作為是腐敗，不作為也是腐敗。在一定程度上，不作為可能是更大的腐敗。多年來，在西方學界，人們經常比較中國和印度，提出一個很有意思的問題：腐敗同樣存在於兩個國家，但為什麼中國發展了，而印度沒有發展？他們發現：在中國，官員既腐敗又作為（corruption with delivery）；在印度，官員既腐敗也不作為（corruption without delivery）。

這個觀察不見得正確，更不能論證中國官員腐敗的合理性，但的確可以說明一個問題：如果官員佔着重要位置而不作為，損害的就是國家和社會的整體利益。因此，說不作為是更大的腐敗，並非一點道理也沒有。

那該如何整治官僚機構和官僚的不作為呢？這裏首先要理解不作為現象是如何產生的，如果走近中國的官僚結構，就不難回答這個問題。一般說來，在今天的官僚機構裏，可以發現以下三個群體：

第一個群體可以稱為口惠而實不至，熱衷講大政治和大話。簡單地說，這個群體基本上是玩虛的。這個群體是少數；第二個群體是不作為的，他們可以準時上班、準時下班，上班時讀書、看報、寫文件，但沒有行動，表現為什麼也不想做、什麼也不做，只是佔着位置。在很多官僚機構裏，這個群體是大多數。第三個群體也是少數，他們想作為、也是有作為的。

三個群體 三種結果

三個群體，三種行為，三種結果。人們可以設想，在正常情況下，第三個作為的群體應當得到獎勵，第二個群體必須得到懲罰，而第一個群體為人們所輕視。不過，實際的情況往往不是這樣的。

第一個群體的人往往得到提拔，因為他們沒有實際行為，不僅不犯錯誤，而且由於很高調，往往會引起上級領導的關注。這個群體的人得到提拔，還有一個被錯誤理解的「政治上正確」問題。對上級來說，政治上正確主要是要把頂層設計的政策落實下去，把事情做好；但對這個群體的人來說，政治正確更多地意味着「唯上」，不管用什麼方法，讓上級領導高興即可。

第二個群體的人不作為，這意味着平平庸庸，但也不會犯大的錯誤。這個群體中，一些人得到了提拔，有的則是原地踏步。這個群體中尤其是那些快要退休的人，則大多在等待軟着陸，即在退休之前堅持不犯錯誤，安全退休。而第三個群體，即作為的人，在一些條件下，有的也得到了提拔，但很多人出了問題，甚至進了監獄。

這三個群體官僚的選擇實際上是極其理性的。玩虛的還是少數，畢竟時代不一樣了，人們有了自己的判斷。而選擇平庸，儘管屬於無奈之舉，但也是最理性的選擇，因為誰也不想以「犯錯誤」或進監獄為人生終點。

為什麼會產生這種現象呢？這裏的情況很複雜。一般說來，就人性來說，不管什麼樣的體制，總會出現這三個群體。中國今天的問題在於，不作為的官僚佔了官僚機構的多數。儘管人們也可假定人性因素在發生作用，但如果要促成官僚的有所作為，就必須從體制的角度來分析。無疑，無論哪個國家，體制的設計就是要克服人性的弱點。

就體制而言，人們可以從十八大以來逐漸形成，到十九大正式化的「內部三權分工合作」的權力結構來理解。從十八大到十九大，中國最具有歷史意義的制度重建，莫過於決策權、執行權和監察權三權體制的形成。

儘管從理論上說，這三權自建國之後一直就有，並且在改革開放以來一直在演進，但法理意義上的三權體制形成於十九大。十八大之後，監察權先在北京、浙江和山西等地試行，到十九大正式成為平行於國務院（執行權）的一極權力。

儘管所有三權都來自黨權，但把黨權的行使分為三個階段，以實現權力行使的有效性和合理性。不過，這個三權體制因為剛剛形成，三權之間的邊界和關係、運行規則、權力內部機制等方面，仍然有待在實踐中加以探索和完善。從現狀來看，還存在諸多可以進一步改進的地方。

就決策權而言，集中有其需要和必然性，因為十八大之前的過分分權導致了一系列嚴峻問題，包括政治寡頭的形成、大規模的腐敗和決策的過度分散。但決策集中也有問題，主要是一些政策不夠科學，缺少可行性。從前，中國的政策總是中央制定，下級政府根據地方情況因地制宜地轉化成地方政策再落實下去。

誤解「不可妄議中央」 不說不錯

今天，政策的執行者即下級政府不是不知道如何落實中央制定的政策，他們身處一線，知道什麼樣的政策可行，什麼樣的不可行。但是，一些地方機械地甚至錯誤地理解「不可妄議中央」的概念，不敢對政策做因地制宜的轉變。不可妄議中央原來指的是在政治上和黨中央保持一致性，但這一原則被地方濫用和泛用，並且逐級下行，演變成誰也不敢對上級政府制訂的政策提任何意見，哪怕是善意的和建設性的意見。

再者，政策缺少可行性，還涉及決策模式變化的問題。從前，政策都是地方先行先試，在地方成功後上升成為全國性政策，在全國層面執行。即使這樣，在很多地方仍然必須修改政策，以符合地方情況。但現在的很多政策是頂層設計，而頂層設計往往被理解成為上級制訂、下級執行。上級制訂又進一步演變為領導制訂，領導制訂演變為領導下面的一些官員制訂。這不僅造成上下級政策交流不足甚至缺失，而且是封閉式的決策，缺乏實踐性。不管什麼樣的政策，如果地方的差異性被忽視，就很難執行下去。在地方差異性這麼大的一個國家，這種決策模式是有問題的。

就監察權而言，儘管這是當代中國政治體制的一大創新，但這一權力在地方層面往往使用過度，甚至濫用。雖然中國數千年前就有監察權，但對當代來說仍然是新權，大制度確立了，很多須配合的制度並不到位，而且權力行使者經驗不足。例如，對被監察者來說，紀委和監察兩套機構不夠整合，一會兒是紀委，一會兒是監察委，造成過度監察，被監察者應付不來。

此外，還有監察的權限問題，現在還不是很清楚什麼可以監察、什麼不可以監察。這在歷史上也有很多教訓，例如漢朝規定只有六個領域可以監察，其餘的不可以。如果監察機構的唯一職責是找執行權或決策權的錯誤，那肯定是能夠找得到的。歷史學家錢穆稱這種現象為「反對黨」，並且是為了反對而反對。

在很大程度上，今天的中國已經出現這種情況。媒體不時報道監察過度的情況。一個不可忽視的情況是，如果告狀的人愈來愈多，幹活的人必然愈來愈少。尤其是今天，告狀幾乎是易如反掌、零成本，告狀者不管是否了解真實情況，即使是基於謠傳，也可以告狀，即使是事後發現告狀不真實，也不會得到處罰。這似乎刺激和激發了一些人告狀的熱情。

有作為 隨時反被告狀

在這種情況下，就不難理解執行權難以作為的原因了。很多幹部還是想作為的，但一旦有所作為，就困難重重，不僅要面對來自上級的眾多政策、政策之間的不一致性、政策的地方化等等，更重要的是，一旦想做點事情，就會觸動其他人的利益，這些其他人就會變成告狀者。因此，對想作為的官員來說，不作為便是最理性的選擇。

不作為既不是大多數官員的本意，其結果也是對執政黨、社會和國家的整體利益的損害。如何來解決這個問題呢？這是一個很系統的問題，不存在萬能藥，但如下幾個方面是可以加以考慮的：

一、改變決策模式，使其科學化。從前過分分權模式有重大缺陷，但現在過分集權模式也有其缺陷，這就必須通融自上而下和自下而上的兩種決策模式。

二、監察權明細化。要確立監察權的邊界，不能什麼都監察，以保證執行權的空間，避免監察權為了找錯誤而去找錯誤。

三、要明確舉報者（告狀者）的責任，誣告必須承擔政治和法律責任，以避免舉報泛濫或濫告狀。必須節制易如反掌的舉報（例如網絡的匿名告狀）行為。

四、制訂一部《改革促進法》，賦予官員試錯空間。沒有人可以保證執行政策可以百分之百成功，如果不是為了自己的利益，改革出現一些差錯，就不能承擔那麼大的責任。尤其要對「終身追究責任」明細化，誰也不想在退休之後被終身追究，也沒有人想坐牢。這些方面，高層已經有意識，所以出台了一些政策。但這些政策仍然過於寬泛，不是很明確，很難落實，也缺少法律上的保障。如果把這些政策進行細化和系統化，通過法律和法規的方式表達出來，就可以為改革提供堅實的法律基礎。

五、改進行政法規，明確集體責任和個人責任。一項政策經過集體決策和通過，只要執行官員以公開透明方式、根據集體決策來執行，即使出現問題，不能算是個人的責任，而是集體的責任。

六、在「黨政聯動」、「黨政合署辦公」的基礎上，在基層實行「黨政一體化」改革，真正實現小政府的目標，大量減少黨政官僚機構的數量和人員，在此基礎上大幅度提高公務員的薪水。官僚也是人，不能光用道德水準來要求和衡量他們。如果沒有一定的工資水平，他們一方面沒有有所作為的動力，另一方面會通過各種非正常的途徑或潛規則（包括腐敗）來獲取。

原刊於《聯合早報》，本社獲作者授權轉載。