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首頁 政局 冠病引發的集權和分權之爭

冠病引發的集權和分權之爭

簡單的集權和分權思路已經遠遠滿足不了中國治理制度建設的需要,因為中國面臨的現實是應該集中的沒有集中起來,而應該分權的沒有分權下去。

鄭永年 作者: 鄭永年
2020-02-26
剖析政治

標籤: 中央集權公民責任分權抗疫新冠肺炎沙士體制
在疫情發展過程中,信息公開與否與集權沒有矛盾。分權不見得有利於信息的公開。(Shutterstock)
在疫情發展過程中,信息公開與否與集權沒有矛盾。分權不見得有利於信息的公開。(Shutterstock)
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2019冠狀病毒疾病疫情的發生和擴散,引發了人們對中國治理體制的大爭論。

在一端,人們對中國舉國體制的有效性感到驚訝,認為很少有國家能夠像中國那樣,作如此大規模的舉國動員來應付大規模的疫情。另一端,很多人把疫情擴散的根源指向中國的集權制度,尤其是近年來中央政府所實施的有效集權,認為無論是地方政府早期對疫情的瞞報、抗疫不力還是過度的言論控制,或者社會力量缺少有效的參與,全都是體制所造成的。疫情的大規模擴散表明中國治理體制的失敗。

爭論的焦點無疑就是集權和分權。但如果深入考察中國治理體制的運作,無論是贊成集權的體制還是贊成分權的體制,很多觀點實際上都有待斟酌。就疫情而言,首先須強調的是病毒的出現與體制沒有直接的關係。古今中外,任何體制下都會出現病毒,病毒的傳播不分國家、國界和種族,一部人類歷史就是與病毒鬥爭的歷史。

但體制同病毒的擴散或控制有關,即一個體制是否有能力遏制病毒的傳播。其次,沒有一個體制是十全十美的。大規模疫情的暴發對任何一個國家、任何一個體制都是挑戰,任何政府都需要時間來動員資源應付。不管制度如何完美,挑戰總是存在的。從這個意義上說,全盤否定或全盤肯定一個體制都不符合實際。

如果根據分權的觀點,問題就是:如果中國的體制是分權的,是否可以避免冠狀病毒的擴散?或者說,這次病毒的擴散是否和近年來的集權相關?答案也是否定的。2003年的體制較之今天的體制更為分權,當時各地方經歷着互相競爭的狀態,但沙士還是擴散了。分權論者強調信息收集和資源匹配等方面來論證分權的重要性,認為地方政府必須擁有足夠的資源和信息來治理地方。

一方面,較之地方政府,中央政府沒有足夠的能力來收集和處理地方信息,所以很難理性決策;另一方面,如果地方政府沒有足夠的權力來處置信息,也就很難理性決策。因此,無論是資源還是信息處理的權力都要下放。

這種觀點很顯然具有強烈的經濟主義性質;或者說,僅僅是從經濟發展的動力機制來構建權力分配模型。類似這樣的觀點即使用來討論地方經濟發展和社會治理,也有待商榷。這個觀點盛行於1980年代的中國,因為當時就是通過激進的分權來獲得發展的。但1990年代初從實行「分稅制」開始集權,因為像中國這種地方差異那麼大的國家,如果每一個地方都以自己的方式追求發展,中央政府的權力必然衰落,最終對國家統一構成挑戰。如果把分權的觀點應用到抗疫這樣的領域,更成問題。

實際上,在市場國家化和全球化,人員自由流動的時代,再用傳統的分權概念去討論抗疫,已經變得毫無意義。原因很簡單,市場化和流動性表明疫情必然是全國性的,甚至是全球性的。如果說大量關乎社會經濟發展和社會治理方面的權力必須下放,但絕不是公共衛生方面的。因為人員在全社會的流動,這方面的權力應當屬於國家。

在疫情發展過程中,信息公開與否與集權沒有矛盾。分權不見得有利於信息的公開。在中國的體制環境中,分權意味着信息的地方化。信息的公開實際上和集權是成正比的,或者說,中央集權有利於信息向全國公開;如果信息沒有公開,是體制其他方面的原因,和中央集權沒有關係。

分權利弊和集權過度

問題在於,中國是否集權過度了?這個問題須具體分析。簡單地說,中國的集權僅僅表現在政治上,而其他很多方面仍然是過度分權,甚至表現為「封建」性質。政治集權表現在組織(幹部管理尤其是地方人事任命)、意識形態、軍隊和外交等方面,但經濟上仍然是分權的。1990年代初建立的國稅局象徵着中央的權力,但近年來又和地方稅務合併起來。社會公共服務方面則過於分權,幾乎覆蓋了包括社會保障、醫療、公共衛生、教育、公共住房等所有方面。

儘管有政治領域的集權,但因為其他領域仍然過度分權,所以一旦危機來臨,很容易造成各自為政的局面。這個現象充分表現在這次冠病擴散過程中的地方行為上,各地方到處堵路、攔人、搶東西等各種過度的舉措,使得從外界看中國仍然類似「封建」,而不像現代國家。

就其本質來說,所有現代國家都是中央集權的。近代國家形式先從歐洲產生,主要表現為兩種類型的國家建設,即民族國家(nation state)建設和中央國家(national state)建設,後者甚至較之前者更為重要。自近代以來,集權變成所有國家的大趨勢。以美國為例,從早期的邦聯到後來的聯邦制是集權;二戰以來,聯邦政府的權力愈來愈大,而州政府的權力愈來愈小。集權是必然的大趨勢,因為隨着公民的出現,愈來愈多的方面需要國家層面來統籌,尤其是公共服務方面。

因為只有政治領域的集權,而社會經濟等其他領域過於分權,中國表現出「行為聯邦制」特徵。正是因為社會經濟領域的過度分權,中央政府需要更多的政治集權來彌補其權力資源的不足。改革開放以來,為了促進經濟發展,在大部分社會領域進行了市場化和貨幣化的改革,包括社會保障、醫療、公共衛生、教育、公共住房等領域,這些領域成為經濟領域,並且往往演變成經濟增長的動力。

在現代國家,所有這些領域是中央權力的資源。在中國,中央政府很難從這些領域獲取權力。中央政府在這些領域沒有權力,社會也成了犧牲品。直到今天,在很大程度上說,中國只有「市民」,而沒有「公民」,原因很簡單,幾乎在所有這些領域的統籌只限「市」這一級。沒有一個省份實現了省統籌,更不用說是國家層面的統籌了。

中央集權制的問題

今天的中央集權制度的問題到底在哪裏?不僅學者紛紛指向官僚主義和形式主義,中國官方本身也在嚴厲譴責官僚主義和形式主義。應當說,誠如德國社會學家韋伯(Max Weber)所指出的,只要官僚機構存在,一定程度的官僚主義和形式主義(如填表和其他形式的文字記錄)不可避免。人們對現存體制的不滿,就是因為官僚主義和形式主義過度了,超出了人們可以接受的程度。

這裏的主要原因在於,很多年來,中國已經形成一個倒三角的金字塔治理結構。在這個結構裏,官多民少,指揮的人多,幹活的人少。人們所說的過度的填表行為就是這樣造成的,上級要求下級填表,「指揮的人」要求「幹活的人」填表。

也就是說,官僚主義和形式主義只是結果,體制才是根源,至少表現在如下幾個方面。

第一、一個正常的官僚系統應該是金字塔形的,但中國倒過來了,導致權力重心上移,而真正負責社會治理的一線官員少得可憐,到了街道這一級,官員則屈指可數了。倒金字塔形官僚機構的缺陷,在這次疫情治理過程中得到充分的體現。上級官員罵下級官員很痛快,但問題在於基層沒有足夠的官員幹活。

第二、中間層過多,不僅造成信息溝通的變形,甚至阻隔了有效的信息溝通,更會導致政策執行的變形。舉例來說,新加坡580萬人口,但只有一級政府。在中國,同樣規模的一個城市則大多是三級半政府。中國歷史數千年,直到民國仍然是三級政府(縣級政府是基層政府了)。在毛澤東時代,地區一級仍然是省政府的派出機構。改革開放以來,政府層級增加了多少?愈改革,層級愈多;愈改革,基層政府就愈小。

第三、決策權的民主化和科學化。中共十八大之後,因為反腐敗、頂層設計、全面深化改革的需要,對決策權進行了集中。應當說,決策權集中是必要的。不過,也要強化決策權民主化和科學化。十八大之後,中央官僚機構出台了大量的政策,但一些政策缺少民主程序,缺少科學論證,執行起來成為問題,到了下面就演變成為形式主義。

第四、監察權的規範化。監察權從漢朝到晚清存在了2000多年。中共十九大根據十八大之後各地的試驗重新確立了監察權,這是一項基本國家政治制度的改革,意義非凡。

監察目標和執行難度

不過,新確立的監察權還須完善和規範。很多問題還有待回答,包括什麼是須要監察的?什麼是不應當監察的?什麼是中央(或者上級)監察的?什麼應當由地方來監察?歷史上也曾經發生像今天那樣監察權不規範的現象。當監察權的唯一目標是找出執行權的毛病,那總是有可能找出毛病的。

如果為了找毛病而找毛病,監察權就有可能演變成為「內部反對派」,為了反對而反對;如果這樣,執行權就很難行使,官僚機構自然會出現「不作為」和懶政現象。

因此,今天人們很難再用簡單的集權和分權來討論中國體制的改革問題。在很多方面,中國需要進一步的集權,實現從各種具有變相的封建性質的體制,向真正現代中央集權國家體制轉型。疫情期間,各自為政的局面令人想起歷史上一而再、再而三發生的「分」的局面。

儘管人們很難想象今天會重複封建割據的時代,但因為過度分權導致的封建行為則是現實的。進一步集權的需要尤其表現在社會服務領域。和所有其他現代國家一樣,真正的中央集權的實現,有賴於社會服務統籌層級提高到中央一級,這樣才有可能把今天的「市民」轉化成為現代國家的「公民」。這些領域的中央集權有助於減輕政治領域集權的程度,因為中央政府可以從提供社會服務方面獲取其執政權力資源。

就分權來說,不僅要處理好中央和地方關係,更要處理好政府與市場、政府與社會的關係。就中央地方關係來說,首先要改變的就是倒金字塔形的官僚等級體制。這就必須大量減少中間層官僚機構,減少上級機構的官僚數量,把大量的幹部置於一線。這樣政權的重心才會向基層傾斜,等金字塔形的官僚秩序出現了,社會就可以得到有效的治理。

向市場和社會分權

更為重要的是要向市場分權,向社會分權。向市場分權是十八大三中全會的改革方案的主題,因為當時確定了「市場起決定性作用,政府起更好的作用」的改革發展原則。「向市場分權」近來因為各種因素,例如國有企業的擴張、中美貿易衝突、民營企業升級轉型的困難等,遇到了極大的阻力。

而向社會分權的情況更不容樂觀。向社會領域的分權在十八大之前的很長一段時間得到了實現。至少在當時的廣東、浙江等經濟發達地區,社會組織獲得實質的空間和權力。但之後,因為沒有處理好社會和政府之間的關係,向社會分權沒有能繼續下去,導致今天的局面。

實際上,政府也要在向社會分權方面扮演一個重要角色,那就是通過向社會分權,培養具有責任感的公民。如果不能通過向社會分權來培養具有責任感的公民,政府就必須承擔本來應當可以讓社會來承擔的責任,造成政府負擔過重的現象。這明顯表現在今天人們大聲疾呼的「言論自由」上。

現實地說,社會需要自由,沒有一個社會不想要自由,但自由是一種責任。如果社會成員沒有社會責任感,社會自由很容易走向無政府,或者是相反,即更多的控制。這裏,「政府起到更好的作用」可以表述為通過賦權社會培養公民責任,從而實現從政治控制社會行為轉向法律規制社會行為。

無論從哪個角度來看,簡單的集權和分權思路已經遠遠滿足不了中國治理制度建設的需要,因為中國面臨的現實是應該集中的沒有集中起來,而應該分權的沒有分權下去。因此,未來的改革必然涉及選擇性集權和選擇性分權兩個方面。對像中國那樣的大國來說,一種能夠結合集權和分權的體制才是有效的體制。

原刊於《聯合早報》,本社獲作者授權轉載。

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鄭永年

新加坡國立大學東亞研究所所長,英國諾丁漢大學終身教授,中國問題專家。北京大學國際政治系學士、碩士,普林斯頓大學政治學博士。獲取美國社會科學研究會一麥克亞瑟博士後研究基金,前往哈佛大學做博士後研究。先後出版專著十餘部,在《比較政治研究》、《政治科學季刊》和《第三世界季刊》等國際學術刊物上發表學術論文數十篇。主要從事中國內部轉型及其外部關係研究,主要興趣或研究領域為民族主義與國際關係;東亞國際和地區安全;中國的外交政策;全球化、國家轉型和社會正義;技術變革與政治轉型;社會運動與民主化;比較中央地方關係;中國政治。
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