冠病引發的集權和分權之爭

2019冠狀病毒疾病疫情的發生和擴散，引發了人們對中國治理體制的大爭論。

在一端，人們對中國舉國體制的有效性感到驚訝，認為很少有國家能夠像中國那樣，作如此大規模的舉國動員來應付大規模的疫情。另一端，很多人把疫情擴散的根源指向中國的集權制度，尤其是近年來中央政府所實施的有效集權，認為無論是地方政府早期對疫情的瞞報、抗疫不力還是過度的言論控制，或者社會力量缺少有效的參與，全都是體制所造成的。疫情的大規模擴散表明中國治理體制的失敗。

爭論的焦點無疑就是集權和分權。但如果深入考察中國治理體制的運作，無論是贊成集權的體制還是贊成分權的體制，很多觀點實際上都有待斟酌。就疫情而言，首先須強調的是病毒的出現與體制沒有直接的關係。古今中外，任何體制下都會出現病毒，病毒的傳播不分國家、國界和種族，一部人類歷史就是與病毒鬥爭的歷史。

但體制同病毒的擴散或控制有關，即一個體制是否有能力遏制病毒的傳播。其次，沒有一個體制是十全十美的。大規模疫情的暴發對任何一個國家、任何一個體制都是挑戰，任何政府都需要時間來動員資源應付。不管制度如何完美，挑戰總是存在的。從這個意義上說，全盤否定或全盤肯定一個體制都不符合實際。

如果根據分權的觀點，問題就是：如果中國的體制是分權的，是否可以避免冠狀病毒的擴散？或者說，這次病毒的擴散是否和近年來的集權相關？答案也是否定的。2003年的體制較之今天的體制更為分權，當時各地方經歷着互相競爭的狀態，但沙士還是擴散了。分權論者強調信息收集和資源匹配等方面來論證分權的重要性，認為地方政府必須擁有足夠的資源和信息來治理地方。

一方面，較之地方政府，中央政府沒有足夠的能力來收集和處理地方信息，所以很難理性決策；另一方面，如果地方政府沒有足夠的權力來處置信息，也就很難理性決策。因此，無論是資源還是信息處理的權力都要下放。

這種觀點很顯然具有強烈的經濟主義性質；或者說，僅僅是從經濟發展的動力機制來構建權力分配模型。類似這樣的觀點即使用來討論地方經濟發展和社會治理，也有待商榷。這個觀點盛行於1980年代的中國，因為當時就是通過激進的分權來獲得發展的。但1990年代初從實行「分稅制」開始集權，因為像中國這種地方差異那麼大的國家，如果每一個地方都以自己的方式追求發展，中央政府的權力必然衰落，最終對國家統一構成挑戰。如果把分權的觀點應用到抗疫這樣的領域，更成問題。

實際上，在市場國家化和全球化，人員自由流動的時代，再用傳統的分權概念去討論抗疫，已經變得毫無意義。原因很簡單，市場化和流動性表明疫情必然是全國性的，甚至是全球性的。如果說大量關乎社會經濟發展和社會治理方面的權力必須下放，但絕不是公共衛生方面的。因為人員在全社會的流動，這方面的權力應當屬於國家。

在疫情發展過程中，信息公開與否與集權沒有矛盾。分權不見得有利於信息的公開。在中國的體制環境中，分權意味着信息的地方化。信息的公開實際上和集權是成正比的，或者說，中央集權有利於信息向全國公開；如果信息沒有公開，是體制其他方面的原因，和中央集權沒有關係。

分權利弊和集權過度

問題在於，中國是否集權過度了？這個問題須具體分析。簡單地說，中國的集權僅僅表現在政治上，而其他很多方面仍然是過度分權，甚至表現為「封建」性質。政治集權表現在組織（幹部管理尤其是地方人事任命）、意識形態、軍隊和外交等方面，但經濟上仍然是分權的。1990年代初建立的國稅局象徵着中央的權力，但近年來又和地方稅務合併起來。社會公共服務方面則過於分權，幾乎覆蓋了包括社會保障、醫療、公共衛生、教育、公共住房等所有方面。

儘管有政治領域的集權，但因為其他領域仍然過度分權，所以一旦危機來臨，很容易造成各自為政的局面。這個現象充分表現在這次冠病擴散過程中的地方行為上，各地方到處堵路、攔人、搶東西等各種過度的舉措，使得從外界看中國仍然類似「封建」，而不像現代國家。

就其本質來說，所有現代國家都是中央集權的。近代國家形式先從歐洲產生，主要表現為兩種類型的國家建設，即民族國家（nation state）建設和中央國家（national state）建設，後者甚至較之前者更為重要。自近代以來，集權變成所有國家的大趨勢。以美國為例，從早期的邦聯到後來的聯邦制是集權；二戰以來，聯邦政府的權力愈來愈大，而州政府的權力愈來愈小。集權是必然的大趨勢，因為隨着公民的出現，愈來愈多的方面需要國家層面來統籌，尤其是公共服務方面。

因為只有政治領域的集權，而社會經濟等其他領域過於分權，中國表現出「行為聯邦制」特徵。正是因為社會經濟領域的過度分權，中央政府需要更多的政治集權來彌補其權力資源的不足。改革開放以來，為了促進經濟發展，在大部分社會領域進行了市場化和貨幣化的改革，包括社會保障、醫療、公共衛生、教育、公共住房等領域，這些領域成為經濟領域，並且往往演變成經濟增長的動力。

在現代國家，所有這些領域是中央權力的資源。在中國，中央政府很難從這些領域獲取權力。中央政府在這些領域沒有權力，社會也成了犧牲品。直到今天，在很大程度上說，中國只有「市民」，而沒有「公民」，原因很簡單，幾乎在所有這些領域的統籌只限「市」這一級。沒有一個省份實現了省統籌，更不用說是國家層面的統籌了。

中央集權制的問題

今天的中央集權制度的問題到底在哪裏？不僅學者紛紛指向官僚主義和形式主義，中國官方本身也在嚴厲譴責官僚主義和形式主義。應當說，誠如德國社會學家韋伯（Max Weber）所指出的，只要官僚機構存在，一定程度的官僚主義和形式主義（如填表和其他形式的文字記錄）不可避免。人們對現存體制的不滿，就是因為官僚主義和形式主義過度了，超出了人們可以接受的程度。

這裏的主要原因在於，很多年來，中國已經形成一個倒三角的金字塔治理結構。在這個結構裏，官多民少，指揮的人多，幹活的人少。人們所說的過度的填表行為就是這樣造成的，上級要求下級填表，「指揮的人」要求「幹活的人」填表。

也就是說，官僚主義和形式主義只是結果，體制才是根源，至少表現在如下幾個方面。

第一、一個正常的官僚系統應該是金字塔形的，但中國倒過來了，導致權力重心上移，而真正負責社會治理的一線官員少得可憐，到了街道這一級，官員則屈指可數了。倒金字塔形官僚機構的缺陷，在這次疫情治理過程中得到充分的體現。上級官員罵下級官員很痛快，但問題在於基層沒有足夠的官員幹活。

第二、中間層過多，不僅造成信息溝通的變形，甚至阻隔了有效的信息溝通，更會導致政策執行的變形。舉例來說，新加坡580萬人口，但只有一級政府。在中國，同樣規模的一個城市則大多是三級半政府。中國歷史數千年，直到民國仍然是三級政府（縣級政府是基層政府了）。在毛澤東時代，地區一級仍然是省政府的派出機構。改革開放以來，政府層級增加了多少？愈改革，層級愈多；愈改革，基層政府就愈小。

第三、決策權的民主化和科學化。中共十八大之後，因為反腐敗、頂層設計、全面深化改革的需要，對決策權進行了集中。應當說，決策權集中是必要的。不過，也要強化決策權民主化和科學化。十八大之後，中央官僚機構出台了大量的政策，但一些政策缺少民主程序，缺少科學論證，執行起來成為問題，到了下面就演變成為形式主義。

第四、監察權的規範化。監察權從漢朝到晚清存在了2000多年。中共十九大根據十八大之後各地的試驗重新確立了監察權，這是一項基本國家政治制度的改革，意義非凡。

監察目標和執行難度

不過，新確立的監察權還須完善和規範。很多問題還有待回答，包括什麼是須要監察的？什麼是不應當監察的？什麼是中央（或者上級）監察的？什麼應當由地方來監察？歷史上也曾經發生像今天那樣監察權不規範的現象。當監察權的唯一目標是找出執行權的毛病，那總是有可能找出毛病的。

如果為了找毛病而找毛病，監察權就有可能演變成為「內部反對派」，為了反對而反對；如果這樣，執行權就很難行使，官僚機構自然會出現「不作為」和懶政現象。

因此，今天人們很難再用簡單的集權和分權來討論中國體制的改革問題。在很多方面，中國需要進一步的集權，實現從各種具有變相的封建性質的體制，向真正現代中央集權國家體制轉型。疫情期間，各自為政的局面令人想起歷史上一而再、再而三發生的「分」的局面。

儘管人們很難想象今天會重複封建割據的時代，但因為過度分權導致的封建行為則是現實的。進一步集權的需要尤其表現在社會服務領域。和所有其他現代國家一樣，真正的中央集權的實現，有賴於社會服務統籌層級提高到中央一級，這樣才有可能把今天的「市民」轉化成為現代國家的「公民」。這些領域的中央集權有助於減輕政治領域集權的程度，因為中央政府可以從提供社會服務方面獲取其執政權力資源。

就分權來說，不僅要處理好中央和地方關係，更要處理好政府與市場、政府與社會的關係。就中央地方關係來說，首先要改變的就是倒金字塔形的官僚等級體制。這就必須大量減少中間層官僚機構，減少上級機構的官僚數量，把大量的幹部置於一線。這樣政權的重心才會向基層傾斜，等金字塔形的官僚秩序出現了，社會就可以得到有效的治理。

向市場和社會分權

更為重要的是要向市場分權，向社會分權。向市場分權是十八大三中全會的改革方案的主題，因為當時確定了「市場起決定性作用，政府起更好的作用」的改革發展原則。「向市場分權」近來因為各種因素，例如國有企業的擴張、中美貿易衝突、民營企業升級轉型的困難等，遇到了極大的阻力。

而向社會分權的情況更不容樂觀。向社會領域的分權在十八大之前的很長一段時間得到了實現。至少在當時的廣東、浙江等經濟發達地區，社會組織獲得實質的空間和權力。但之後，因為沒有處理好社會和政府之間的關係，向社會分權沒有能繼續下去，導致今天的局面。

實際上，政府也要在向社會分權方面扮演一個重要角色，那就是通過向社會分權，培養具有責任感的公民。如果不能通過向社會分權來培養具有責任感的公民，政府就必須承擔本來應當可以讓社會來承擔的責任，造成政府負擔過重的現象。這明顯表現在今天人們大聲疾呼的「言論自由」上。

現實地說，社會需要自由，沒有一個社會不想要自由，但自由是一種責任。如果社會成員沒有社會責任感，社會自由很容易走向無政府，或者是相反，即更多的控制。這裏，「政府起到更好的作用」可以表述為通過賦權社會培養公民責任，從而實現從政治控制社會行為轉向法律規制社會行為。

無論從哪個角度來看，簡單的集權和分權思路已經遠遠滿足不了中國治理制度建設的需要，因為中國面臨的現實是應該集中的沒有集中起來，而應該分權的沒有分權下去。因此，未來的改革必然涉及選擇性集權和選擇性分權兩個方面。對像中國那樣的大國來說，一種能夠結合集權和分權的體制才是有效的體制。

原刊於《聯合早報》，本社獲作者授權轉載。