兩種政治秩序衝突下林鄭月娥如何應對管治的挑戰？|張楚勇

編按：城大公共政策學系助理系主任兼高級特任講師張楚勇博士早前擔任「周末時事講堂──城大公共政策、政治、哲學公開講座系列」講者，以主題「新任特首林鄭月娥──管治之權與政府的角色」發表對新政府班子的看法，內容豐富，本社將分四篇刊出，以饗讀者，第四篇演講內容如下：

保守主義

第三種意識形態──保守主義（Conservatism）是界乎以上兩種的中間。保守主義認為意識形態本身，並不是傳統的東西，而是現代的產物。保守主義的做法，是不會認為自由、平等或福利的價值至高無上，其精髓是指如果現行制度行之有效，便不應胡亂改變。

由於人對未來所知有限，人對將來的預測通常都不準確，好像香港歷年財政司的財政預算案，每次預測都有錯漏，所以人不應太過自負。在古時，當決定應否去做一些事情時，人們會以占卜來作重要決定。在殷商年代，古人會先敲龜殼，以甲骨文問卜的方式，決定應否打仗。保守主義認為與其問天和相信理性，或相信某一套必然成功的固定意識形態，不如相信經驗。如果某些經驗歷年都是行之有效，當中必定包含某些道理，即使人們可能說不出背後的原因。行之有效的經驗是最可靠的，直至發現新問題的出現，到時便應探索和作出可持續的改進。保守主義認為理性有限。同樣，如果人們只望天打掛求運到，其實是放棄了自己的主動權。所以保守主義的做法強調，政府應否以公權做某些事，背後最好的標準是固有經驗是否行之有效。如果現行制度行之有效，即使有問題結果也不會太壞。如果制度在過去兩百年都能解決問題，人們沒理由不跟隨。好像《論語》提到︰「仍舊貫，如之何？何必改作？」，意指是魯國想重建國庫時，閔子騫反對，認為既然舊制行之有效，何必改變？如果本來制度是可行，便不需要修改。保守主義的精髓是，如果既有自由方法行得通，可繼續自由。如果加強管治有效，可繼續管。因此政府的功能，是鼓勵人民去繼續跟隨那些做得對、做得好、行之有效的制度和經驗。

有能者居高位

哪麼究竟什麼人執政，才行之有效？答案通常是精英和一些有經驗的人，好像中國諺語「家有一老，如有一寶」那樣，所以政府應由有經驗和受得起考驗的人出任。傳統一直以來的精英，多數與顯赫的家族有一些淵源，因為經驗是由世世代代累積。以香港回歸後的管治經驗為例，由於第一任特首董建華，從沒管治香港的經驗，結果表現強差人意。可能作為一個商人，董先生的表現不算太差，但缺乏政府管治經驗的董先生，在上任前根本沒人知曉其能力如何，結果把香港管得一塌糊塗。有些人世世代代的家族都是參政，好像西方封建主義與貴族制度，本身包含一定的道理。因為他們活在固有的傳統中，在政治的環境中成長，當出現重大事故時，皆有以往經驗作參照。如英國的已故首相邱吉爾，其祖先一早從政多年，和那些新手便需「擔大旗」的人，無法相比。好像缺乏行政經驗的前教育局局長吳克儉，便被民間戲謔為「唔得掂」。可能有非常個別的例子，有可能成功，但機會非常小，五百年也不知會否出現一位。所以保守主義鼓勵盡量跟隨行之有效的經驗與制度，到非改不可時才改，否則的話，就是冒險。因此，要保持穩定，需依靠一班具有經驗和傳統的精英才行。

保守主義同時也假設了「人之不同，各如其面」，即各人都不同，優劣不一，不能胡亂想像和假設每一個人都平等。有些人的確是善於考試，有些人則善於跑步，某些人事實上是比其他人聰明，這是無庸置疑的。人們不能夠以一律平等來騙自己。政府的區分必定是能者多勞，無能者退位讓賢，好讓有能力的人才，在適當的位置作管治。保守主義以行之有效的經驗和傳統以來受得起考驗的東西作標準，直至失效才改善。但改善過程要小心，非全盤地改，穩定才是最重要，沒穩定便什麼都不能成功。如像前特首董先生一開始上台時，推出了十多二十項新政，可能並非全是必須的，結果引致「七國咁亂」的結果。一時說「八萬五」房屋政策，其後突然又說「八萬五」早已不存在，這反映了董政府缺乏經驗的做法。歷屆有經驗的政府都不會這樣行事，即使是彭定康年代也不會這樣做。從這角度來說，政府公權的根據，是來自統治精英行之有效的做法，政府的功能和範圍不是胡亂嘗試，而是繼續推動做得正確的，以及把出現問題的地方具體處理，不要只想「高大空」和「大白象」的事。

宗教原教旨主義

當然在現代社會內，尤其是冷戰結束後，世界變得更為複雜。911事件似乎應驗了文明之間的衝突，宗教運動的復興，影響固有的政治主體。這種宗教原教旨式的意識形態（Religious Fundamentalism），主導了某方面的政治紛爭。在大約一星期前，香港附近的菲律賓南部發生了恐怖主義襲擊與挾持事件，有組織以ISIS名義發動攻擊，與菲律賓軍方之間的戰爭與對峙至今仍在持續。這些宗教復興運動的特徵比較類似古典時期，強調政教合一，宗教是政治的基礎，政治不是至高無上，宗教才是。所以政府的角色和合法性來自神，其功能說到底是要在地上榮耀上主。那麼究竟什麼人應該管治？主要靠先知和神聖的經典，政權一定是服膺於神權，人的法律比不上神的律法重要，以建立政教合一的國家，來推行某種的宗教生活方式。如果不符宗教生活方式便會被視為墮落和腐敗，這可從ISIS的宣傳片看出來。神聖的規範才是最後的規範，國家靠神聖的法律和規範管治。神代表最高的價值和地位，雖然ISIS正在末落，現在的激進行為可能是某種反撲。儘管今天的伊朗出現了很多世俗化的情況，但說到底，宗教領袖的權力仍是最大，宗教議會仍代表最高的標準。從這意義來說，雖然伊朗的民主制度是一人一票，總統是由全民選出，但運作過程是有篩選，框架是候選人需先為上主或其代表接受。在香港，有些民主派批評大陸提出的普選建議和伊朗的制度一樣含有篩選。當然，中國大陸不是一個政教合一的國家，而是一個黨政國家（party-state），黨才是最大，所以候選人需被黨領導的中央政府接受才行。現在宗教原教旨主義集中在一部份地區，對世界的影響不少，與西方文明存在相當的衝突。尤其是伊斯蘭世界內原教旨式的宗教復興，對政權的合法性與政府的角色做成了一定的影響。

一國兩制與林鄭的挑戰

說回香港的管治情況。簡單地說，一國兩制其實是兩種不太相同的政治秩序。香港的一制是比較自由主義式的，但大陸經常提醒我們，不能只談兩制，一國才是基礎。以中央領導人張德江最近的講法，一國兩制需有機地統一，而且以一國作為標準。權力最終全在中央手中，兩制是中央授權予港人行使的。在中央的角度看，港人行使授權時，他們覺得行使得不太正確或不太放心。好像去年11月，關於取消兩位立法會議員資格的人大釋法可清楚看到。

《基本法》授權本港法庭在審案時可解釋《基本法》，但當法庭在審判梁頌恆和游蕙禎途中（根據《基本法》給予本港法庭的授權，案件應由法庭對有關法律作出解釋後判決），在本港法庭未對梁游案作出裁決時，人大已經釋法。這反映了主權國對授權一方沒有信心，所以出現了授權者未裁決，便直接行使主權的情況。這樣，當中央直接行使權力時，香港還有沒有高度自治權？這是否代表香港的自治權已被削弱？明明規定授權安排交給港人做決定，現在中央卻自己行使主權決定，那麼究竟應該是中央做還是港人做？另外，從特首選舉的例子可看到，中央強調委任特首和主要官員的權力，是實質的，中央有權可以不委任。雖然法律是這樣界定，但這反映了一個問題，究竟香港的選舉權有多自主？

從以上例子可見，一國兩制的確存在很多不同程度的矛盾。當然每個國家都需要維護主權，但中央的體制，往往有一些很具體的目標要達到，以追求一系列國家民族式、宏圖偉略式、富強式和復興式的目標。由於中國近代史的發展，令中國需靠政權去支撐及抗衡很多問題與危機。不論是防止亡國分裂，追求現代化，或重新變回大國以爭取話語權，中國有很多民族國家的目的要達到。但一國兩制中的兩制給予香港五十年不變，對香港人來說，最關鍵是保住現狀，不要變成大陸的社會主義制度，以保障固有的自由、人權和制度。現在的問題是，中國要達至某些國家的目標，並認為港人的做事方式，愈來愈不符合他們的理想。加上香港的確出現了很多事情去頂撞中國大陸，在這情況下，中國甚至覺得自身安全受兩制的威脅。當雙方發生爭執衝突起來，肯定是政治掛帥多於講共同規則。所以，香港要保住原有的生活方式、權利和法治至上等原則，愈來愈困難。對中國來說，他們要達到國家目的，但又擔心其崛起受西方的「顏色革命」威脅，同時又覺得港人的價值取向，與他們十分不同，又有些專門反華反共的人存在，對港不放心和缺乏安全感。好像中央經常批評港人不肯為23條立法，不維護國家安全，令他們不放心。原有香港的制度在這樣的衝擊下，中央強調國家民族目的，與香港要保障自由、開放式、實事求事的生活方式，經常發生衝突。

政治凌駕於法律

在香港法官的任命上，雙方近期愈來愈互不信任。對香港來說，法官只根據法律來判決，不作政治考慮。但如果在一國兩制中，一國作為前提下，一國是為了達至某些政治目的（例如國家要復興等），那麼當香港法官在解釋法律時，不太可能只純粹從法律觀點作考慮和判決。其中中央對香港法官感到不滿的是，香港法官對在佔領運動中，非法襲擊示威者的七警案，判決太重。如果法官變得政治化，結果會犧牲了法治。在複雜的情況下，法官也很難不政治化，因為面對高度政治爭議的案件（例如七警案和朱經緯案），本港法官是夾雜在兩方的批評中，如果判決時某一方有利，另一方便會批評法官是「黃絲」（親泛民）或「藍絲」（親建制）。當社會出現激烈爭議和衝突時，法庭要表現中立是十分困難。主權國如果經常覺得其政治目的，需要通過一國兩制去實踐，他們肯定對只講法律的法官感到不滿，覺得法官不跟隨國家「重大利益」做事。究竟香港法官應純粹為國家重大利益做事，還是根據法律做事？香港關於「共同規則」的法律傳統，一般是規則定了後，香港法官便要跟隨，他們不應理會法律以外其他的東西，直至規則改變。在這一點上，中央不相信外國法官，但對香港來說，如果沒有外國法官，香港實行的普通法可能會走樣。由於普通法的標準不在國家目的上，其原則與規範，源自普通法一千多年的英國傳統，一定與中國傳統不盡相同。究竟香港應跟隨哪個標準？如果香港法官純粹跟規矩的話，他肯定跟隨原有的普通法傳統。相反，如果跟中國傳統，出現的問題是，中國的現行法律並不清晰。就算在人大釋法程序上，除了《基本法》158條第二段上提到，釋法可以通過終審法院去申請，但現實上沒人知曉人大如何進行釋法。如果當港人連這麼重要的程序都不知曉時，香港是否真正根據法律運作？好像在1999年香港第一次釋法時，是由特區政府向國務院申請，但《基本法》本身並沒有寫明特區政府有權申請，為什麼在沒有給予權限的情況下，特區政府可以申請？雖然《基本法》158條寫明人大有解釋權，第二段定明終審法院可以提請，但為什麼前特首董先生可以提請？

最近中央官員張德江提出關於「發展利益」的概念，要港人對一國兩制有「正確理解」。但什麼才是「發展利益」和「正確理解」的意思？張德江本身不是法官。他是政治領袖，但並不代表他可以解釋法律。雖然張先生是人大委員長，但他並不是人大常委會，不能代表整個人大常委會。即使是人大常委會享有《基本法》解釋權，但人大常委會在解釋時是根據什麼原則？如果人大是根據《普通法》的原則，《普通法》本身在過去一千多年已有很多先例和既定的做法可跟隨，但現在港人卻不知人大釋法是如何進行。北大教授饒戈平說現在應對人大釋法權立法和建立程序，但目前看到中港的分別是，一方是講共同規矩，人們只需跟隨規矩，規矩以外的不算數；另一方則是講共同目的。如果規矩以外的其他因素，也算數的話，情況便會變得更為複雜，並影響既有的秩序。或許有人會認為，張德江是全中國排名第三的中央領導人，並同時是人大委員長，他的講話對一國兩制應具有決定性影響力。但如果港人反問，以前國務院港澳辦主任魯平也曾說過，並在《人民日報》清楚刊出，香港如果實行普選將由香港人自行處理，為什麼現在中央提出了普選「五步曲」出來？尤其是原有立法會的普選只是「三步曲」備案，即是只有立法會議員三份二通過，然後由特首簽名，便可交往北京備案。不單止魯平在80年代是這樣說的，如果跟《基本法》的話，《基本法》也是這樣寫明。魯平以前表明普選可以由香港人自已做，不需問北京，但今天中央對港政策改了口徑。究竟香港本身固的法律還有效力嗎？如果本港法官，經常受中央不同的意見左右，以北京的政治意見和信息為法律的話，最後會令人不知什麼時香港是有法律，什麼時是沒有。因此中港現存的很多問題，令雙方彼此都互不信任。可見現在特區政府成了雙方的磨心，夾在中間，有時會傾向大陸的政策，有時會傾向香港的利益。早期的時候，當大陸比較不干涉的時候，政府的空間大很多，但近年情況愈來愈不是這樣。在這情況下，新任特首林鄭月娥，將會如何應對管治的挑戰呢？港人將拭目以待。謝謝大家。

新任特首林鄭月娥──管治之權與政府的角色之四

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