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首頁 政局 兩種政治秩序衝突下 林鄭月娥如何應對管治的挑戰?

兩種政治秩序衝突下 林鄭月娥如何應對管治的挑戰?

當然每個國家都需要維護主權,但中央的體制往往有一些很具體的目標要達到,以追求一系列國家民族式、宏圖偉略式、富強式和復興式的目標。

張楚勇 作者: 張楚勇
2017-10-20
政治與人文

標籤: 一國兩制保守主義政治學林鄭月娥社會學
香港的一制是比較自由主義式的,但大陸經常提醒我們,不能只談兩制,一國才是基礎。(亞新社)
香港的一制是比較自由主義式的,但大陸經常提醒我們,不能只談兩制,一國才是基礎。(亞新社)
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編按:城大公共政策學系助理系主任兼高級特任講師張楚勇博士早前擔任「周末時事講堂──城大公共政策、政治、哲學公開講座系列」講者,以主題「新任特首林鄭月娥──管治之權與政府的角色」發表對新政府班子的看法,內容豐富,本社將分四篇刊出,以饗讀者,第四篇演講內容如下:

保守主義

第三種意識形態──保守主義(Conservatism)是界乎以上兩種的中間。保守主義認為意識形態本身,並不是傳統的東西,而是現代的產物。保守主義的做法,是不會認為自由、平等或福利的價值至高無上,其精髓是指如果現行制度行之有效,便不應胡亂改變。

由於人對未來所知有限,人對將來的預測通常都不準確,好像香港歷年財政司的財政預算案,每次預測都有錯漏,所以人不應太過自負。在古時,當決定應否去做一些事情時,人們會以占卜來作重要決定。在殷商年代,古人會先敲龜殼,以甲骨文問卜的方式,決定應否打仗。保守主義認為與其問天和相信理性,或相信某一套必然成功的固定意識形態,不如相信經驗。如果某些經驗歷年都是行之有效,當中必定包含某些道理,即使人們可能說不出背後的原因。行之有效的經驗是最可靠的,直至發現新問題的出現,到時便應探索和作出可持續的改進。保守主義認為理性有限。同樣,如果人們只望天打掛求運到,其實是放棄了自己的主動權。所以保守主義的做法強調,政府應否以公權做某些事,背後最好的標準是固有經驗是否行之有效。如果現行制度行之有效,即使有問題結果也不會太壞。如果制度在過去兩百年都能解決問題,人們沒理由不跟隨。好像《論語》提到︰「仍舊貫,如之何?何必改作?」,意指是魯國想重建國庫時,閔子騫反對,認為既然舊制行之有效,何必改變?如果本來制度是可行,便不需要修改。保守主義的精髓是,如果既有自由方法行得通,可繼續自由。如果加強管治有效,可繼續管。因此政府的功能,是鼓勵人民去繼續跟隨那些做得對、做得好、行之有效的制度和經驗。

有能者居高位

哪麼究竟什麼人執政,才行之有效?答案通常是精英和一些有經驗的人,好像中國諺語「家有一老,如有一寶」那樣,所以政府應由有經驗和受得起考驗的人出任。傳統一直以來的精英,多數與顯赫的家族有一些淵源,因為經驗是由世世代代累積。以香港回歸後的管治經驗為例,由於第一任特首董建華,從沒管治香港的經驗,結果表現強差人意。可能作為一個商人,董先生的表現不算太差,但缺乏政府管治經驗的董先生,在上任前根本沒人知曉其能力如何,結果把香港管得一塌糊塗。有些人世世代代的家族都是參政,好像西方封建主義與貴族制度,本身包含一定的道理。因為他們活在固有的傳統中,在政治的環境中成長,當出現重大事故時,皆有以往經驗作參照。如英國的已故首相邱吉爾,其祖先一早從政多年,和那些新手便需「擔大旗」的人,無法相比。好像缺乏行政經驗的前教育局局長吳克儉,便被民間戲謔為「唔得掂」。可能有非常個別的例子,有可能成功,但機會非常小,五百年也不知會否出現一位。所以保守主義鼓勵盡量跟隨行之有效的經驗與制度,到非改不可時才改,否則的話,就是冒險。因此,要保持穩定,需依靠一班具有經驗和傳統的精英才行。

保守主義下,用人比較着重經驗和能力。前教育局局長吳克儉,先前沒有行政經驗,在任時備受市民批評。(亞新社)

保守主義同時也假設了「人之不同,各如其面」,即各人都不同,優劣不一,不能胡亂想像和假設每一個人都平等。有些人的確是善於考試,有些人則善於跑步,某些人事實上是比其他人聰明,這是無庸置疑的。人們不能夠以一律平等來騙自己。政府的區分必定是能者多勞,無能者退位讓賢,好讓有能力的人才,在適當的位置作管治。保守主義以行之有效的經驗和傳統以來受得起考驗的東西作標準,直至失效才改善。但改善過程要小心,非全盤地改,穩定才是最重要,沒穩定便什麼都不能成功。如像前特首董先生一開始上台時,推出了十多二十項新政,可能並非全是必須的,結果引致「七國咁亂」的結果。一時說「八萬五」房屋政策,其後突然又說「八萬五」早已不存在,這反映了董政府缺乏經驗的做法。歷屆有經驗的政府都不會這樣行事,即使是彭定康年代也不會這樣做。從這角度來說,政府公權的根據,是來自統治精英行之有效的做法,政府的功能和範圍不是胡亂嘗試,而是繼續推動做得正確的,以及把出現問題的地方具體處理,不要只想「高大空」和「大白象」的事。

宗教原教旨主義

當然在現代社會內,尤其是冷戰結束後,世界變得更為複雜。911事件似乎應驗了文明之間的衝突,宗教運動的復興,影響固有的政治主體。這種宗教原教旨式的意識形態(Religious Fundamentalism),主導了某方面的政治紛爭。在大約一星期前,香港附近的菲律賓南部發生了恐怖主義襲擊與挾持事件,有組織以ISIS名義發動攻擊,與菲律賓軍方之間的戰爭與對峙至今仍在持續。這些宗教復興運動的特徵比較類似古典時期,強調政教合一,宗教是政治的基礎,政治不是至高無上,宗教才是。所以政府的角色和合法性來自神,其功能說到底是要在地上榮耀上主。那麼究竟什麼人應該管治?主要靠先知和神聖的經典,政權一定是服膺於神權,人的法律比不上神的律法重要,以建立政教合一的國家,來推行某種的宗教生活方式。如果不符宗教生活方式便會被視為墮落和腐敗,這可從ISIS的宣傳片看出來。神聖的規範才是最後的規範,國家靠神聖的法律和規範管治。神代表最高的價值和地位,雖然ISIS正在末落,現在的激進行為可能是某種反撲。儘管今天的伊朗出現了很多世俗化的情況,但說到底,宗教領袖的權力仍是最大,宗教議會仍代表最高的標準。從這意義來說,雖然伊朗的民主制度是一人一票,總統是由全民選出,但運作過程是有篩選,框架是候選人需先為上主或其代表接受。在香港,有些民主派批評大陸提出的普選建議和伊朗的制度一樣含有篩選。當然,中國大陸不是一個政教合一的國家,而是一個黨政國家(party-state),黨才是最大,所以候選人需被黨領導的中央政府接受才行。現在宗教原教旨主義集中在一部份地區,對世界的影響不少,與西方文明存在相當的衝突。尤其是伊斯蘭世界內原教旨式的宗教復興,對政權的合法性與政府的角色做成了一定的影響。
911事件似乎應驗了文明之間的衝突,宗教運動的復興回來影響固有的政治主體。(亞新社)

一國兩制與林鄭的挑戰

說回香港的管治情況。簡單地說,一國兩制其實是兩種不太相同的政治秩序。香港的一制是比較自由主義式的,但大陸經常提醒我們,不能只談兩制,一國才是基礎。以中央領導人張德江最近的講法,一國兩制需有機地統一,而且以一國作為標準。權力最終全在中央手中,兩制是中央授權予港人行使的。在中央的角度看,港人行使授權時,他們覺得行使得不太正確或不太放心。好像去年11月,關於取消兩位立法會議員資格的人大釋法可清楚看到。

《基本法》授權本港法庭在審案時可解釋《基本法》,但當法庭在審判梁頌恆和游蕙禎途中(根據《基本法》給予本港法庭的授權,案件應由法庭對有關法律作出解釋後判決),在本港法庭未對梁游案作出裁決時,人大已經釋法。這反映了主權國對授權一方沒有信心,所以出現了授權者未裁決,便直接行使主權的情況。這樣,當中央直接行使權力時,香港還有沒有高度自治權?這是否代表香港的自治權已被削弱?明明規定授權安排交給港人做決定,現在中央卻自己行使主權決定,那麼究竟應該是中央做還是港人做?另外,從特首選舉的例子可看到,中央強調委任特首和主要官員的權力,是實質的,中央有權可以不委任。雖然法律是這樣界定,但這反映了一個問題,究竟香港的選舉權有多自主?

從以上例子可見,一國兩制的確存在很多不同程度的矛盾。當然每個國家都需要維護主權,但中央的體制,往往有一些很具體的目標要達到,以追求一系列國家民族式、宏圖偉略式、富強式和復興式的目標。由於中國近代史的發展,令中國需靠政權去支撐及抗衡很多問題與危機。不論是防止亡國分裂,追求現代化,或重新變回大國以爭取話語權,中國有很多民族國家的目的要達到。但一國兩制中的兩制給予香港五十年不變,對香港人來說,最關鍵是保住現狀,不要變成大陸的社會主義制度,以保障固有的自由、人權和制度。現在的問題是,中國要達至某些國家的目標,並認為港人的做事方式,愈來愈不符合他們的理想。加上香港的確出現了很多事情去頂撞中國大陸,在這情況下,中國甚至覺得自身安全受兩制的威脅。當雙方發生爭執衝突起來,肯定是政治掛帥多於講共同規則。所以,香港要保住原有的生活方式、權利和法治至上等原則,愈來愈困難。對中國來說,他們要達到國家目的,但又擔心其崛起受西方的「顏色革命」威脅,同時又覺得港人的價值取向,與他們十分不同,又有些專門反華反共的人存在,對港不放心和缺乏安全感。好像中央經常批評港人不肯為23條立法,不維護國家安全,令他們不放心。原有香港的制度在這樣的衝擊下,中央強調國家民族目的,與香港要保障自由、開放式、實事求事的生活方式,經常發生衝突。

政治凌駕於法律

在香港法官的任命上,雙方近期愈來愈互不信任。對香港來說,法官只根據法律來判決,不作政治考慮。但如果在一國兩制中,一國作為前提下,一國是為了達至某些政治目的(例如國家要復興等),那麼當香港法官在解釋法律時,不太可能只純粹從法律觀點作考慮和判決。其中中央對香港法官感到不滿的是,香港法官對在佔領運動中,非法襲擊示威者的七警案,判決太重。如果法官變得政治化,結果會犧牲了法治。在複雜的情況下,法官也很難不政治化,因為面對高度政治爭議的案件(例如七警案和朱經緯案),本港法官是夾雜在兩方的批評中,如果判決時某一方有利,另一方便會批評法官是「黃絲」(親泛民)或「藍絲」(親建制)。當社會出現激烈爭議和衝突時,法庭要表現中立是十分困難。主權國如果經常覺得其政治目的,需要通過一國兩制去實踐,他們肯定對只講法律的法官感到不滿,覺得法官不跟隨國家「重大利益」做事。究竟香港法官應純粹為國家重大利益做事,還是根據法律做事?香港關於「共同規則」的法律傳統,一般是規則定了後,香港法官便要跟隨,他們不應理會法律以外其他的東西,直至規則改變。在這一點上,中央不相信外國法官,但對香港來說,如果沒有外國法官,香港實行的普通法可能會走樣。由於普通法的標準不在國家目的上,其原則與規範,源自普通法一千多年的英國傳統,一定與中國傳統不盡相同。究竟香港應跟隨哪個標準?如果香港法官純粹跟規矩的話,他肯定跟隨原有的普通法傳統。相反,如果跟中國傳統,出現的問題是,中國的現行法律並不清晰。就算在人大釋法程序上,除了《基本法》158條第二段上提到,釋法可以通過終審法院去申請,但現實上沒人知曉人大如何進行釋法。如果當港人連這麼重要的程序都不知曉時,香港是否真正根據法律運作?好像在1999年香港第一次釋法時,是由特區政府向國務院申請,但《基本法》本身並沒有寫明特區政府有權申請,為什麼在沒有給予權限的情況下,特區政府可以申請?雖然《基本法》158條寫明人大有解釋權,第二段定明終審法院可以提請,但為什麼前特首董先生可以提請?

最近中央官員張德江提出關於「發展利益」的概念,要港人對一國兩制有「正確理解」。但什麼才是「發展利益」和「正確理解」的意思?張德江本身不是法官。他是政治領袖,但並不代表他可以解釋法律。雖然張先生是人大委員長,但他並不是人大常委會,不能代表整個人大常委會。即使是人大常委會享有《基本法》解釋權,但人大常委會在解釋時是根據什麼原則?如果人大是根據《普通法》的原則,《普通法》本身在過去一千多年已有很多先例和既定的做法可跟隨,但現在港人卻不知人大釋法是如何進行。北大教授饒戈平說現在應對人大釋法權立法和建立程序,但目前看到中港的分別是,一方是講共同規矩,人們只需跟隨規矩,規矩以外的不算數;另一方則是講共同目的。如果規矩以外的其他因素,也算數的話,情況便會變得更為複雜,並影響既有的秩序。或許有人會認為,張德江是全中國排名第三的中央領導人,並同時是人大委員長,他的講話對一國兩制應具有決定性影響力。但如果港人反問,以前國務院港澳辦主任魯平也曾說過,並在《人民日報》清楚刊出,香港如果實行普選將由香港人自行處理,為什麼現在中央提出了普選「五步曲」出來?尤其是原有立法會的普選只是「三步曲」備案,即是只有立法會議員三份二通過,然後由特首簽名,便可交往北京備案。不單止魯平在80年代是這樣說的,如果跟《基本法》的話,《基本法》也是這樣寫明。魯平以前表明普選可以由香港人自已做,不需問北京,但今天中央對港政策改了口徑。究竟香港本身固的法律還有效力嗎?如果本港法官,經常受中央不同的意見左右,以北京的政治意見和信息為法律的話,最後會令人不知什麼時香港是有法律,什麼時是沒有。因此中港現存的很多問題,令雙方彼此都互不信任。可見現在特區政府成了雙方的磨心,夾在中間,有時會傾向大陸的政策,有時會傾向香港的利益。早期的時候,當大陸比較不干涉的時候,政府的空間大很多,但近年情況愈來愈不是這樣。在這情況下,新任特首林鄭月娥,將會如何應對管治的挑戰呢?港人將拭目以待。謝謝大家。

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張楚勇

任教於香港城市大學公共政策學系。生平好讀書,特別是政治學的書,並認為政治秩序的建立,是人類文物的基礎。在大學任教之前,曾在香港政府的四個部門工作,並在香港和倫敦的電子傳媒任職十多年。
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