美國總統特朗普5月29日宣布，美國將退出世界衛生組織。這似乎在人們預期之中，因為之前（4月14日）他已經宣布美國暫停資助世衛組織。特朗普指責世衛組織在2019冠狀病毒疾病疫情上的決策以中國為重心，沒有及時分享疫情信息、沒有及時提供防疫政策建議、沒有及時宣布「全球大流行」，所以「在這麼長時間後，是時候讓他們為此負責了」。
因無經濟效益，美國接連退群
對特朗普治下的美國「退群」行為，人們已經習以為常。這些年來，美國已經退出跨太平洋夥伴關係協定（TPP）、聯合國教科文組織、《全球移民協議》、聯合國人權理事會、「伊核協議」、《蘇聯和美國消除兩國中程和中短程導彈條約》（簡稱《中導條約》）、巴黎氣候協定等等。退出世衛組織是不是另一個「退群」行為呢？
事情可能並非「退群」那麼簡單。特朗普執掌美國後，其外交政策取向，經歷了一個從非常態美國的經濟思維，向常態美國的權力思維的轉變。初期，特朗普的口號是「讓美國再次偉大」。他的判斷是美國在海外捲入已經過度，讓美國承擔了過多的維持國際秩序的負擔，所以美國要減少海外的承諾。在這一點上，特朗普其實並沒有什麼新意。其前任奧巴馬已經這麼做，只不過奧巴馬沒有像特朗普那樣，明確提出「美國優先」的口號，也沒有像特朗普那樣，採取激進的「退出」政策。
再者，具有商人背景的特朗普更多的是從經濟成本來計算美國的海外捲入。因此，當他覺得美國所出的錢和所享受的權力不對等時，他就要減少美國的份額。在這一點上，他對盟友也是如此。這些年來，特朗普和歐洲國家、日本、韓國等盟友一直糾纏於同盟費用分擔問題。
特朗普政府的「退群」行為過於激進、過於以美國為中心，自然受到美國精英階層和盟友的抵制。在他們看來，「退群」意味着美國國際影響力的衰退，美國作為大國「沒有大國的樣子」了。「退群」甚至受到美國的強硬派所反對，因為對他們來說，「退群」在很大程度上，意味着把國際空間白白讓給中國或其他國家。
一個不可忽視的事實是，當美國拼命「退群」時，崛起中的中國已經在國際舞台上變得更加活躍。例如，根據西方觀察家的說法，在聯合國15個專門機構當中，中國取得四個機構的領導崗位，包括糧農組織（FAO）、工業發展組織（Onudi）、聯合國國際電信聯盟（UIT）和國際民航組織（ICAO）。世界衛生組織總幹事更被西方認為是親中國的。
公共產品不足衝擊國際秩序
不管如何，美國的行為意味着現存國際秩序的倒塌。美國1890年代成為世界上最大的經濟體，從一戰開始捲入世界事務，二戰之後領導整個西方建立了所謂的「戰後國際秩序」。以聯合國為核心的一系列國際組織，是這個國際秩序的制度體現。在戰後很長的時間裏，美國的確能夠扮演這個體系的領導者。
儘管人們一直在呼籲國際體系「民主化」，但實際上國際體系遠比國內體系更難民主化。例如，儘管在聯合國內部，每一個國家都有發言權利，但並非每一個國家都享有同樣的權力。其他所有國際組織體系內部都是如此。事實上，因為美國是世界上最大的經濟體，提供國際秩序生存和發展所需要的最大份額的國際公共產品。在學術界，吉爾平（Robert Gilpin）稱此為「霸權穩定」。哈佛大學約瑟夫·奈爾（Joseph Nye）近年來提出的「金德爾伯格陷阱」（The Kindleberger Trap）也是這個意思。就是說，國際秩序的維持和穩定，需要足夠的國際公共產品；一旦國際公共產品不足或缺失，國際秩序就遇到大麻煩了。
不過，美國扮演國際體系領導角色，並不意味着美國在獨自提供國際公共產品。美國的領導角色是具有一系列條件的。第一，美國在提供最大份額的同時，也要求其他國家尤其是其盟友（大多是發達的西方國家）提供份額，而且美國也有能力要求其他國家這麼做，其他國家也的確這麼做了；第二，國際體系的開放性。美國主導國際體系，但並非獨享國際體系的權力，而是向其他國家（大多是西方盟友）開放這個體系；其他國家進入這個體系，並接受這個體系的等級性，也即接受美國的領導權；第三，作為它們接受美國領導權的交換，美國也向這些國家開放其龐大的市場。
不管怎樣的條件，就如意大利新馬克思主義者葛蘭西（Antonio Gramsci）所言，霸權地位的獲得，是因為霸權者能夠超越自己的利益，而照顧到其他角色的利益。
無論從哪個方面看，今天的美國失去了其往日的國際領導能力，而且失去得很快。美國似乎沒能跳出從前所有帝國的生存和發展邏輯——崛起、擴張、擴張過度、力不從心、衰落。儘管沒有人會預測美國最後的衰亡，但人們都認同今天美國的力不從心和相對衰落。
從這個角度來看，特朗普從國際轉向內政的方向並沒有錯。美國如果繼續擴張，在海外捲入過多，會衰落得更快。
美國的衰落一定意味着國際秩序的倒塌嗎？不一定。就國際公共產品來說，如果美國沒有那麼大的提供能力了，其他國家也可以提供。全球化造就了「全球村」，各國互相高度依賴，更需要足夠的國際公共產品。全球化也促使包括中國在內的一大批新興國家崛起，這些新興國家擁有強大的經濟力量，也有能力為國際秩序提供所需的公共產品。
分享國際權力維持國際秩序
如果這樣，就不會產生國際秩序危機。國際秩序危機的產生，並不是因為缺少提供公共產品者；公共產品的不足，是國際政治造成的。說穿了，「國際公共產品」只是國際權力政治的漂亮包裝盒。究其實質，國際公共產品的背後就是國際領導權。吉爾平的「霸權穩定」理論，要比「國際公共產品」更能說明國際政治的本質。
這也就是今天中美兩國在國際舞台上較量的本質。美國失去了國際領導力，而中國快速崛起，也願意承擔更多的國際責任，或者提供更多的國際公共產品。這也是前些年曾任美國貿易代表、美國副國務卿和世界銀行行長的佐利克（Robert Bruce Zoellick）所提出的「利益相關者」（stakeholder）概念的初衷，即美國通過和中國分享國際權力，來維持現存國際秩序。
作為第二大經濟體的中國，多年來變成戰後體系最堅強的維護者。在崛起過程中，中國並沒有「另起爐灶」，而是選擇加入現存國際體系，再通過改革現存世界體系來改變自己的地位，發揮更大的國際作用。表面看，中國的選擇無論對中國本身還是對美國來說，是最優的選擇，因為這種選擇可以避免對現存國際體系帶來震蕩。
但在國際政治領域，問題沒那麼簡單。無論在維護戰後體系，還是想在現存體系中扮演更大的角色，中國所面臨的挑戰是巨大的。
首先，美國不會退出國際政治舞台。儘管美國已經力不從心，但它仍然是世界上最多「最」的國家，包括最大的經濟體、最大的市場、最具創新力的企業制度、最強大的軍事力量等等。一個擁有那麼多「最」的國家，不僅不會退出國際政治舞台，也不會想和其他國家共享國際權力，尤其是與一個同自己的文化、價值體系、意識形態和政治制度那麼不相同的國家共享權力。這與戰後英國和平地向美國移交國際霸權很不一樣。英國「光榮退出」（gracefully exit）國際領導權，美國成為國際體系的領導者，不僅因為歐洲國家之間發生過激烈戰爭，除了免於戰爭的美國，西方列強沒有一個有能力領導世界，也因為英美兩國的同質性。
其次，即使美國沒有能力領導世界了，西方國家能夠接受中國嗎？儘管這個世界並不是西方的，但不管人們喜歡與否，這個世界秩序是西方世界確立的，也一直為西方世界所主導。儘管世界秩序的開放性，使得其他非西方國家能夠參與其中，但非西方世界從來沒有領導過世界。即使其他國家接受了中國的領導角色，但如果沒有西方世界的接受，中國也很難領導世界。至少從現在看來，西方世界並沒有任何意願接受中國的領導；相反，西方諸國時刻警惕中國是否會取得國際領導權。這次抗疫過程中，西方一直竭力提防中國在抗疫過程中取得國際領導權，背後的理由不言自明。
中國人相信國霸必衰
再次，也更為重要的是，中國本身一直表示無意和美國競爭領導權，領導世界。這一方面是因為客觀上中國並沒有足夠的能力來領導世界。儘管中國是世界第二大經濟體，並且在不遠的將來會超過美國，但即使這樣，中國的人均國民所得仍然遠遠低於美國，而且在科技、創新、軍事、企業制度等方面會繼續落後於美國。在剛剛過去的「兩會」記者會上，中國總理李克強強調，中國還有六億人口的月入是1000元人民幣（約198新元）。這表明，中國將會長期處於發展中國家的位置。另一方面，中國的確沒有這樣的意願。國霸必衰，中國人是相信的。大英帝國、日本、蘇聯都在爭霸過程中衰落了。如果那麼強大的美國領導世界都那麼吃力，為什麼要去搶美國的領導權呢？
中國是世界體系的一部分，也從這個世界體系中獲益。中國需要維持這個秩序，也願意和其他國家尤其是美國合作，來維持這個秩序。這也就是中國對佐利克的「利益相關者」概念感興趣的原因。中國相信，只要中美兩國合作，什麼問題都能解決；但如果兩國發生衝突，那將是世界的災難。
然而，美國並不這樣想。美國相信，中國如果繼續發展下去，遲早要搶美國作為世界領導的地位。
美國沒有強大的領導能力了，但也不會自願放棄國際組織；中國還沒有足夠的能力和意願，也不想成為現行體制的破壞者，而西方諸國既要維護現存國際秩序又要提防中國。這意味著現存國際組織很有可能存在下去，但會愈來愈政治化，成為主要主權國家作國際政治鬥爭的工具。正因為是鬥爭，各國互相制衡，國際組織的激進改革也不可能達成，所以它們的效率會低下，腐敗會繼續存在，愈來愈不能滿足成員國的需要。
這種情況顯然並不符合各國的利益。各大國會如何回應？新的秩序在哪裏呢？儘管包括基辛格在內的諸多外交家和外交觀察家都在預測新秩序的出現，但一個新秩序的出現不會那麼容易。新秩序肯定不會通過修補舊秩序而造就。歷史經驗表明，新秩序必然起於區域和局部，自區域秩序和局部秩序而擴展延伸為國際秩序。
無論是中美貿易戰，還是由冠病疫情引起的中國和美國、中國和西方的角力，都表明世界正朝著「一個世界、兩個體系、兩個市場」轉型。如果現存國際組織被弱化，「一個世界」必然被虛化，兩個體系、兩個市場便是實體。
如果這樣，人們也沒什麼可以驚訝的。二戰之後，儘管有了以聯合國為中心的體系，但西方體系如七國集團（G7）依然存在，並且很多國際問題是通過西方體系得到解決，而非聯合國體系。中國早已開始為現存世界體系做補充，例如金磚國家、金磚銀行、亞洲基礎設施投資銀行和「一帶一路」。英國政府已經在推動組建一個十國集團（原來的G7加上澳大利亞、韓國和印度），研發5G技術來對抗中國。如果將來出現另一個Gx之類的集團，來支撐另一個體系和市場，那可能也是國際政治客觀規律所致，而非中國的初心。如果全球化持續推進，人們甚至不要驚訝一些國家同時成為兩個體系、兩個市場的成員國。
至於中國如何使得這個體系和市場具有競爭力，實現可持續的發展，那是須要另外探討的重要問題。
原刊於《聯合早報》，本社獲作者授權轉載。
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