香港的產業政策何去何從？

在2014年5月中國社會科學院發表的《城市競爭力藍皮書》，香港的經濟競爭力連續12年排名全國第一。但該報告認為香港原有的優勢正逐漸弱化，特別是科技創新長期交白卷，未能與珠三角同步轉型；而產業過於倚賴金融和房地產、人口老化、與其他國際城市競爭落後等，都顯示香港的競爭力已亮起紅燈。在最近期，2020年12月的相關報告中，深圳的經濟競爭力已略超越香港，雖然其可持續競爭力仍低於香港。

此外，根據香港政府長遠財政計劃工作小組在2014年的報告，在未來20-30年間，香港的實質經濟增長平均每年只有2.8%。事實上，香港在2001至2010年的實質增長平均每年為 4.0%， 2009至2013年平均每年有 2.8%，但2014至2020年則下降到只有 0.9%。再者，跟據香港政府在2019年12月公布的《2027年人力資源推算報告》，2027年人力資源供求估計將出現短缺，不足人數約17萬人，而香港青年就業人口，亦將減少約14萬人。

在這大環境下，香港的經濟出路是什麼？香港的經濟綜合競爭力在哪裏？這都是大家關心的。北京已多次有高層官員提及「香港經濟轉型尚未成功」，但路仍然是要港人自己探索出來的。

各屆特首積極推動產業政策

自回歸以來，香港特區政府在各屆特首的領導下，都各自推動不同的新產業政策，其主觀和客觀的因素很多，主要如下：

4任特首在其競選時，都公開認為香港經濟結構單一，必須多元化，引入高增值的創新科技等新產業，創造新的經濟增長點。
香港特別在「選舉委員會」的制度下，特首候選人在競選時都會對不同界別的「選舉委員」作出不同的關注和承諾；這也是特首對不同「尋租」（rent seeking）活動的具體回應。
香港政府自回歸後一直強調「中港融合」，特別中國在「五年計劃」的經濟規劃架構下，認為必須以推行更積極的新產業政策作配合。例如：曾蔭權就提出的「十大基建」、「六大產業」等口號和政策 ; 林鄭月娥也提出「再工業化」的口號。

在這背景下，各屆政府都成立不同的高層委員會，訂立不同的新產業政策；由董建華成立的「創新科技委員會」（1997）、曾蔭權成立的「經濟機遇委員會」（2008），以至梁振英成立的「經濟發展委員會」及「金融服務發展委員會」（2013），林鄭月娥在2018年更撥款500億給創科局。

這積極的產業政策，與回歸前港英政府所採取的「積極不干預」，以市場為主導的產業政策，極不相同。這重大經濟政策的演變，可惜並未能引起社會和本地經濟學術界的關注。社會上很多人仍以為香港政府是採取「積極不干預」的產業政策，這對問題的認知和改善並沒有幫助。

在推動新產業的政策時，多年來政府已成立很多不同類型的新委員會、基金、法定機構等，並委任了一些新的海外和國內專家進入其管理層。在近年審計署的有關報告和政府有關部門的檢討中，一些有關機構和基金（例如應用科技研究院、「創意智優計劃」、「電影發展基金」、「應用研究基金」、中醫中藥研究院等）都曾出現嚴重的管冶問題。這些機構多年來並未能確立一套嚴謹的管治架構，亦沒有訂定客觀衡量工作表現的指標，這就更遑論能提供有份量的科技成果和提升有關產業的持續發展能力了。

產業政策應具明確目標

香港特首及其政府5年一任，其新產業的政策要能在任內有明顯成效，並不容易。由於至今新產業政策的社會和政治共識不強，例如梁振英在其第一份的《施政報告》中，已否定了上屆特首曾蔭權提出六項「優勢產業」中的教育產業和醫療產業，其持續性頗成疑問。朝令夕改的新產業政策，不只打擊政府的公信力，令工商界和年輕人無所適從，影響市民的信心，也會浪費社會資源。

在制訂新產業政策時，不應以配合特首短期政治目的和意識形態為主導，而是以政府內部堅實的政策硏究為基礎，並採納民間智慧，在全球不斷演進的比較生產優勢中作調整及前進。香港政府在考慮推動和資助新產業以達至經濟轉型目的時，應訂立明確可量化的政策目標，其中包括：

對經濟整體及增長的貢獻，特別是對出口的貢獻；
對整體就業的貢獻，尤其是髙增值的職位；
對優化就業結構和減少結構性失業的貢獻；
對政府稅收的貢獻；和
對政府提供資助項目的直接和總體回報率。

設立這些指標，並不妨礙制訂新產業的政策，而且協助制訂更清楚和有效益的政策。如果某項新產業政策可兼備其他非經濟的政策目標（例如中港融合、改善貧窮懸殊、促進家庭幸福、社會和諧等），政府更須爭取社會的共識及訂定可量化的指標。

第6屆政府將會在明年成立，社會都有熱切期望。現屆政府作為配合及政策上的延續，對產業政策應該盡快建立一個有系統的研究機制，研究以下幾個關鍵問題，為未來政府的有效施政建立堅固的基礎：

香港產業政策的理論基礎是什麼？
香港產業政策自回歸後的實踐經驗是什麼？
政府在新產業政策下已投入大量公共資源，其目標和成效是什麼？
政府產業政策的決策程序是什麼？
如何改善香港政府制訂產業政策的能力？

羅祥國

香港中文大學亞太所名譽髙級研究員、經濟政策研究計劃聯席主任及航空政策研究中心髙級顧問 ; 曾任職經綸國際研究所、香港政府高級經濟主任、滙豐銀行策劃部、信孚證券區域研究總監、香港政策研究所研究總監及首席經濟師及浸會大學經濟系副講師。另外亦多年擔任公職，包括中國人民政治協商會議全國委員（1994-2013）、香港立法會議員（1995-1998）及區議員（1994-2007）。羅博士在香港中文大學經濟系畢業，並於美國加洲大學洛杉磯分校（UCLA）獲經濟學博士學位。主要著作有《「一帶一路」下香港參與亞洲基建的挑戰》、《香港新產業政策的理論與實踐》等。

標籤: 再工業化創科局施政報告灼見原創灼見獨家產業政策積極不干預