趙雨樂：重尋香港核心價值：「港區國安法」成立的契機

「國安法」在港訂立之議塵埃落定，往後國權與民主何去何從，宜有較宏觀的理解。觀香港歷史發展的軌跡，中西文化的匯萃、積極務實的官僚體制、黏合力極強的華人社群，以至在歷次危機中迅速的復原能力，曾經譜寫了成功的香港故事。這故事將延續下去，還是失去原來的光環，是我們歷史學者尤為關心的課題，本文謹圍繞以下五個方面加以討論：

國家安全根底愈牢 一國兩制空間愈大

任何合法政權國家，基於政治穩定的考慮，皆有不同內容的國家安全法，或鬆或密，皆旨於防止國家一旦遭受動亂，陷於政權瓦解的危機。因此，顛覆國家、分裂國土、策劃叛亂、恐怖活動、本土獨立，於撼動一國安全的前提下，往往帶着互為關聯的屬性，考慮法例實施對象和情節時，務求在各種涵蓋的可能中找到最大的適用性，以免在止暴制亂中產生不必要的執法漏洞。然而，預防之法不一定解讀為必然實施之法，當中存在彈性的處理，可因應個別的國安案例，行使中央的剩餘權力。熟悉法學的專家，大多認同「港區國安法」較諸23條立法寬鬆，反映中央處理香港問題的克制態度。香港經歷整年的街頭暴亂，縱火、搶劫、傷人、私藏軍火不斷升級，警隊盡最大努力，仍未能結束暴力衝突，由國家啟動「國安法」立法程序，屬於合法合情合理的回應。《基本法》明言香港是中國不可分割的部分，《中華人民共和國憲法》在主權管轄地區維護國家安全，都賦予相當明晰的條文，並無爭議的餘地。反對派批評不讓港區自行立法，而直接在港設立國安機構，是破壞了一國兩制中香港高度自治的精神。筆者不禁要問，造成今天如斯局面，難道不是反對派長期自絕於「23條」自行立法，同時縱容反修例運動升級至極端暴力的結果嗎？攪局者在這場政治博弈中作繭自縛，以破壞香港的「攬炒」方式作為討價還價的手段，以去中國主權的獨立口號為民主幌子，凡此均有違香港過往的政治發展經驗，注定以失敗告终。

一切運動抗爭，均應從平情出發，客觀估算行動帶來的社會衝擊，以及主權國所能容忍的程度，適時定立退場的機制。反對派既明顯高估了國外支援和社會動員的力度，也低估了中央止暴制亂及大眾渴求恢復秩序的意願，殆至嚴重政治誤判。中央自宣布成立「國安法」，社會出奇地平靜安穩，除少數已告收斂的野貓式示威之外，未見任何大型的暴力反撲。此外，反對發起所謂「罷工罷課公投」，企圖阻撓「香港國安法」在港實施，延至6月20日的「主票站」僅有零星市民到場，罷課實體票未達5000門檻，而罷工投票亦遠低於6萬票的門檻，結果未能啟動行動。由此顯示，民意對「國安法」趨於接受，普遍認為在非常時期立非常之法，有助社會長期穩定，即使中央立法干預帶來短暫的心理疑慮，仍因「國安法」得以落實，產生社會癒合的預期。在中國主權的鮮明表態下，任何顛覆分裂國家的個人及組織行為，或者外國勢力的勾結，均牴觸了此法的政治紅線，必須加以自我制約。與此同時，香港在高度自治下，集會、言論、出版的自由仍受到法律保障，在國權與民權互相尊重下得以重啟新關係，不能不說是重回「一國兩制」軌道的良方。在「港區國安法」傘下，民眾財產、生命安全得以保障，更願意積極在港投資，而地緣政治逐步安穩，也有利兩地持續大型基建合作，惠港政策陸續放心出台，情況就如澳門立法以後的穩健局面，成為互供參照的雙城典範。

立法工作依民主進行 回應本港社會關切議題

香港為法治之都，一切民事、刑事訴訟的建立是兩個世紀以來不斷沉澱的偉大成就，並非任何短暫的人為破壞，可以改變其發展軌道的。故此，香港經歷重重挫折以後，仍以不斷修正的方式運行，在「一國兩制」的構思中，法律的完善化便是一個必然經過的磨合過程。過去諸如「雙非問題」、「引渡逃犯」，以至於近期的「國家安全法」，每種制度均存在深刻的雙邊思考關係，其政策利弊均由兩地達至某程度的共識，才會成熟施行。中港共議策略的特色，在於突顯某時期的政策果效，並隨時審時度勢，作出適當調整，從中奠定中國與香港的主從角色。在香港殖民地時期，「中國因素」從來都是本地政策極為重視的對象，回歸以後中國作為主權國，「國安法」的訂立更是國家對地方的堅實保障，由此容許在領土完整的前提下，發揮豐富的民主演繹。例如本地對立法會以及地方議會的議事尊重，可媲美全球任何民主地區的議會，撇除部分議員濫用議事程序「拉布」以外，香港市民大眾仍深信議會肩負着重要的社區任務，大至財委會的撥款，小至日常民生的措施，都通過議會的審議程序予以實現。最近立法會內會主席選出，沙中線工程超支重獲撥款，海洋公園恢復經營運作。種種措置，反映立法會恢復正常議事，可以重新關注各種民生事項，正是放下政治分歧的第一步。

隨着新冠疫情在海內外肆虐，嚴重打擊本地經濟及就業，議會上非政治的重建討論，往往比民主抗爭口號來得更為迫切。翻查百年香港政治，民眾與政府的角力鮮有源自對公共政策的不滿。戰前的省港大罷工、海員大罷工，戰後的天星小輪事件、六七暴亂，更多是由中國民族感情發動，投射於不公的殖民地待遇所致。而且，每當社會遇上天災人禍，不幸事情降臨在弱勢貧窮之人身上，華人社會基於國族的認同，強而有力的民族關懷便彰顯於各類慈善事業上，所以才誕生了東華醫院、保良局、樂善堂。倘若我們仍相信民族血濃於水的倫理守望價值，是次疫病也只會令港人更珍視團結精神，重尋超階層的社會關懷方式。林鄭政府在前段處理《逃犯條例》中儘管未如人意，但面對疫情仍是盡了最大的努力，及時建立嚴密的防控機制，在各行各業中適切地推出保就業計劃，又直接派發萬元現金予18歲以上市民。這種與民同行的管治表現，相信要比政府各樣公眾宣傳更能打動人心。市民期盼的是疫後經濟的恢復，中國政府若能適時推出政策配合，民間反動情緒便可大大降温。香港所以安定繁榮，蓋在於經濟重於政治的生活習慣，而早日通關，將會是大多數市民最希望看到的政策公布。

冷靜看待西方制裁干預 要明白香港在棋局上的位置

中美角色令香港形勢變得更形複雜，自暴亂以來，外國勢力便以不同方式介入香港問題的討論。基於國家主權，他國從來便沒有干預本國事務的權力，英美就香港問題發聲，初期亦只傾向以國際道義和人權口號為精神支援，無容置喙中國在香港的主權地位。故此，欲徹底上演外部勢力介入，兩國便不得不傾盡全力，把干預香港的國家行為合理化。觀近期特朗普以中美貿易與香港人權問題綑綁，英國又祭出「居英權」以監察《中英聯合聲明》成效，便是一種為介入香港而尋求口實的強烈意圖。外國力量又裏應外合，聯絡香港內部各種團體，以增強社會輿論壓力。事實上，協助策動香港示威暴動的背後，經常找到美國國家民主基金會的資助痕跡，中央情報局人員在暴亂中充當指揮的身影也逐漸浮現。其活動目的，常被評為把若干民主運動作為顛覆工具，從外國策劃經驗植入香港本土發酵，形成不可逆轉的風土行為。從2014年的佔中運動到2019年的反修例風波，香港由零星的民主示威，演變至大面積的社會秩序破壞，按外力設計的路線圖推進之說甚囂塵上。儘管暴亂人士搖動英美旗幟，渴望兩國直接介入，然而觀西方反制行動卻是「雷聲大，雨點小」。美國聲言消取香港特殊關税區地位，損失的只會是本國數以千億港元計的外貿順差 ; 英國重推的居英權，只計及30萬的護照合格申請人，根本只為一次精挑細選的優才計劃而已。

外國勢力介入，到底真心為了香港，抑或為了增加本國利益的談判籌碼呢？從反制內容與實施時間判斷，答案很快會水落石出。中國明顯看到這些大國在棋盤上的布局，充分衡量香港在夾縫中的危險處境，了解到錯綜的外交形勢並非港府能力所能解決，最後才決定設立「港區國安法」。在中美角力中，「一國」是穩定「兩制」實施的根本基石。建議的「國安法」，主要針對危害國家的幾類行徑，包括顛覆、叛亂、恐怖主義和外國勢力勾結。中國沒有否定各國情報機構在港活躍的事實，也深刻看到叛國與出賣國防機密的可能行為。然而，只要在現階段確保境外勢力和境內團體絕緣，不涉外國武力輸入而形成實質的恐懼威脅，皆可循專案方式依法處理國家安全問題，盡量達至精準的打擊，尋求社會震盪的最低程度。從上世紀30年代開始，國共在香港業已展開積極的政治宣傳，日本推動侵略亞洲的「大陸政策」，也紛紛在華南收集情報，香港頓成各方勢力盤據的熱點。二戰後的冷戰格局，本地又因殖民地政治的蔭庇，持續成為不言而喻的情報集中地。香港人處身其中，必須明白走過來的滄桑歲月，明白到「一國兩制」及《基本法》下民主自由空間得來不易。唯各國必須遵守「港區國安法」規定下的紅線，港人更要慎防被外國勢力牽引，陷於挑戰國家安全而不自知的地步。

立法充分考慮與本地法律相銜接 不損害獨立的司法權與終審權

國安理念如此，實行之時尤須注意與本地法律銜接的技術問題，以免出現管轄權限的爭拗。香港百年的司法機構根基穩固，與行政、立法機構組成本地重要的管治支柱。新建的「港區國安法」要做到疏而不漏，涉及處理案件經驗的逐步累積，在重大挑戰國安的案例上，對象正確、程序正確、量刑正確，是三大先決條件。不少人質疑「國安法」實施起來，將與行之有效的《基本法》格格不入，擔心國家法律凌駕於本地法院及終審法院法官判決，使法官制度淪為執行國家指令的橡皮圖章。上述的擔憂，其實是不明白兩套層次、性質各異的機關運作，中央充分思考地緣風險，將設立「駐港國安公署」專門處理國家安全的案件。也就是說，它可能是繼中聯辦、解放軍駐港部隊、外交部駐港特派員公署後，第四個中央駐港機關。其主要職責包括：分析研判香港特別行政區維護國家安全形勢，就維護國家安全重大戰略和重要政策提出意見和建議；監督、指導、協調、支持香港特別行政區履行維護國家安全的職責；收集分析國家安全情報資訊等。 在此基礎上，香港需設立「維護國家安全委員會」互相配合，「國安委」並由行政長官擔任主席，成員包括政務司司長、財政司司長、律政司司長、保安局局長、警務處處長、警務處維護國家安全部門負責人、入境事務處處長、海關關長和行政長官辦公室主任等。以上的建置，是香港回歸以來的政治新格局，它既參考了殖民地政治部的類似操作，也照顧了「一國兩制」下的司法現實。

一般的民事、刑事訴訟，由於不涉國家安全層面，故此仍由法官及大法官在各級法庭中如常運作。由裁判法院、區域法院的層級，可上訴至高等法院、終審法院等司法機關。至於處理與國家安全相關案件的法官，兩會通過的「香港國安法」草案規定相關案件的刑事訴訟程序，會由行政長官從裁判官、區域法院法官、高等法院原訟法庭法官、上訴法庭法官以及終審法院法官中另外指定若干名法官負責處理。其好處為無形中建立了一道防火牆，不會對原來的司院制度產生根本干擾。由檢控至定罪，律政司、特首委任的特别法官、國安公署顧問，成為緊密的工作伙伴，配合成熟的量刑監督，可減少各種不必要的國安爭議。香港的司法制度中，一日未經判決即一日假設被告無罪的精神，及至判處以後仍能上訴至終審法院，的確保障了整個法律官司進程的公正性。在港引入「國安法」，其旨並非在挑戰此類法律的程序，而是為本港既有法律外，加固較少討論的觸犯國安行為，屬於補充的良法。我們對中國司法制度的柔靱性應當具備信心，它與十九世紀下半葉的香港同步發展，以靈活的法制應付過複雜多變的政治形勢。例如在漫長的不平等條約簽訂中，中國曾予各國領事於租界內行使司法裁判，同時容許他們與本地官員共同「會審」，以洋法折充中國法律進行斷案。從法制兼融的角度而言，英國的習慣法與中國成文法壁壘分明，然而絕非無共同討論對話的空間，彼此在文本上尊重理解，以收窄司法執行上的分歧，凡此都是近代中國史給我們的一個重要訊息。

立法給了市民希望 社會重回正軌

香港是中西薈萃，充滿多元文化的地方，在此地生活的大多數人口，是與中國血脈相連的中華民族子弟，時刻關注國家統一的前途。經歷政治的震盪，大部分香港市民渴望社會能重回正軌。撥亂反正的意思，固不必理解為國家強行在香港立法，並視「港區國安法」為「大石砸死蟹」的惡法，破壞國家艱苦經營，行之30年的一國兩制。香港歷史告訴我們，在許多大轉折的時代，香港是最早意識到需要自我改革、提速優化的商業城市。正因商業動機是吸引各種外來參與建設的主要元素，所以政府在許多政策上都處於相對寬鬆放任的位置。新世紀中美角力下，香港重新進入國際的眼簾，一種消極的對外呼籲曾充斥於反對黨的媒體上，肆意進行攬炒式的形象自毁。筆者從來不相信香港政府已到了無藥可救的腐敗階段，香港政治在實現雙普選的訴求以外，仍具備龐大的討論空間，既容許「國安法」、《基本法》並行不悖，也可讓擁有各種政治想法的持份者互相參詳。香港精英組合多元，在本地政治光譜中，不應陷於單純是建制與反對派的兩分化。在暴亂中香港人吸收了寶貴的教訓，抗爭對壘只會造成內耗雙輸，唯有出於政府的真誠反省，以及民間修補撕裂的廣泛意願，香港才能重拾昔日的發展動力。

「公民社會」理論中不可忽略的元素，即中層知識專業分子既努力維持社會討論空間，免受中央過度的干預，唯同時在感知上，他們是愛護國家的一群，願意以自身作為國家與社會的溝通橋樑，打通上情下達的渠道。隨着「港區國安法」一錘定音，反對派必須重新考量爭取民主的方式。任何在「國安法」以外鑽空子、擦波邊、找灰色地帶，只會帶來中央更大的疑惑，加緊對香港主權的管轄。更積極的方法，應在調整不設實際的團體綱領，某些如結束共產黨一黨專政、公投自決香港前途，或暗示港獨的唱議已明顯與「國安法」相抵，容易堕入檢控的範圍，宜有目標修整的自省。香港政府政策從來在平伏社會不穩後開放一扇窗，有時叫「行政吸納政治」，目的就是吸納社會反對的能量，將之轉化為政府可用的人才資源。泛民以前的核心成員，不少成為今日政府重要的指導官員，也有進入政府轄下的諮詢委員會出謀獻策，其實都延續了香港歷史的管治轉統。政治信念在香港社會運動中並非一成不變之物，認真看待本地實際需求，深入認識中華民族歷史，不純粹為反對而反對，樂意加入政府建制內改革，這些都是中國國家和香港社會長期互動的寶貴體驗，也是筆者為文欲表達一二之處。