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首頁 政局 趙雨樂:重尋香港核心價值:「港區國安法」成立的契機

趙雨樂:重尋香港核心價值:「港區國安法」成立的契機

香港政治在實現雙普選的訴求以外,仍具備龐大的討論空間,既容許「國安法」、《基本法》並行不悖,也可讓擁有各種政治想法的持份者互相參詳。

編輯精選 作者: 編輯精選
2020-06-23
灼見政治

撰文:趙雨樂(香港公開大學人文社會科學院教授、全國港澳研究會成員)

標籤: 一國兩制反對派司法獨立多元開放攬炒止暴制亂港區國安法罷工罷課公投趙雨樂
在暴亂中香港人吸收了寶貴的教訓,抗爭對壘只會造成內耗雙輸,唯有出於政府的真誠反省,以及民間修補撕裂的廣泛意願,香港才能重拾昔日的發展動力。(亞新社)
在暴亂中香港人吸收了寶貴的教訓,抗爭對壘只會造成內耗雙輸,唯有出於政府的真誠反省,以及民間修補撕裂的廣泛意願,香港才能重拾昔日的發展動力。(亞新社)
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「國安法」在港訂立之議塵埃落定,往後國權與民主何去何從,宜有較宏觀的理解。觀香港歷史發展的軌跡,中西文化的匯萃、積極務實的官僚體制、黏合力極強的華人社群,以至在歷次危機中迅速的復原能力,曾經譜寫了成功的香港故事。這故事將延續下去,還是失去原來的光環,是我們歷史學者尤為關心的課題,本文謹圍繞以下五個方面加以討論:

國家安全根底愈牢 一國兩制空間愈大

任何合法政權國家,基於政治穩定的考慮,皆有不同內容的國家安全法,或鬆或密,皆旨於防止國家一旦遭受動亂,陷於政權瓦解的危機。因此,顛覆國家、分裂國土、策劃叛亂、恐怖活動、本土獨立,於撼動一國安全的前提下,往往帶着互為關聯的屬性,考慮法例實施對象和情節時,務求在各種涵蓋的可能中找到最大的適用性,以免在止暴制亂中產生不必要的執法漏洞。然而,預防之法不一定解讀為必然實施之法,當中存在彈性的處理,可因應個別的國安案例,行使中央的剩餘權力。熟悉法學的專家,大多認同「港區國安法」較諸23條立法寬鬆,反映中央處理香港問題的克制態度。香港經歷整年的街頭暴亂,縱火、搶劫、傷人、私藏軍火不斷升級,警隊盡最大努力,仍未能結束暴力衝突,由國家啟動「國安法」立法程序,屬於合法合情合理的回應。《基本法》明言香港是中國不可分割的部分,《中華人民共和國憲法》在主權管轄地區維護國家安全,都賦予相當明晰的條文,並無爭議的餘地。反對派批評不讓港區自行立法,而直接在港設立國安機構,是破壞了一國兩制中香港高度自治的精神。筆者不禁要問,造成今天如斯局面,難道不是反對派長期自絕於「23條」自行立法,同時縱容反修例運動升級至極端暴力的結果嗎?攪局者在這場政治博弈中作繭自縛,以破壞香港的「攬炒」方式作為討價還價的手段,以去中國主權的獨立口號為民主幌子,凡此均有違香港過往的政治發展經驗,注定以失敗告终。

一切運動抗爭,均應從平情出發,客觀估算行動帶來的社會衝擊,以及主權國所能容忍的程度,適時定立退場的機制。反對派既明顯高估了國外支援和社會動員的力度,也低估了中央止暴制亂及大眾渴求恢復秩序的意願,殆至嚴重政治誤判。中央自宣布成立「國安法」,社會出奇地平靜安穩,除少數已告收斂的野貓式示威之外,未見任何大型的暴力反撲。此外,反對發起所謂「罷工罷課公投」,企圖阻撓「香港國安法」在港實施,延至6月20日的「主票站」僅有零星市民到場,罷課實體票未達5000門檻,而罷工投票亦遠低於6萬票的門檻,結果未能啟動行動。由此顯示,民意對「國安法」趨於接受,普遍認為在非常時期立非常之法,有助社會長期穩定,即使中央立法干預帶來短暫的心理疑慮,仍因「國安法」得以落實,產生社會癒合的預期。在中國主權的鮮明表態下,任何顛覆分裂國家的個人及組織行為,或者外國勢力的勾結,均牴觸了此法的政治紅線,必須加以自我制約。與此同時,香港在高度自治下,集會、言論、出版的自由仍受到法律保障,在國權與民權互相尊重下得以重啟新關係,不能不說是重回「一國兩制」軌道的良方。在「港區國安法」傘下,民眾財產、生命安全得以保障,更願意積極在港投資,而地緣政治逐步安穩,也有利兩地持續大型基建合作,惠港政策陸續放心出台,情況就如澳門立法以後的穩健局面,成為互供參照的雙城典範。

反對派高估了國外支援和社會動員的力度,罷課罷工公投亦只見零星參與。(RTHK視像新聞截圖)

立法工作依民主進行 回應本港社會關切議題

香港為法治之都,一切民事、刑事訴訟的建立是兩個世紀以來不斷沉澱的偉大成就,並非任何短暫的人為破壞,可以改變其發展軌道的。故此,香港經歷重重挫折以後,仍以不斷修正的方式運行,在「一國兩制」的構思中,法律的完善化便是一個必然經過的磨合過程。過去諸如「雙非問題」、「引渡逃犯」,以至於近期的「國家安全法」,每種制度均存在深刻的雙邊思考關係,其政策利弊均由兩地達至某程度的共識,才會成熟施行。中港共議策略的特色,在於突顯某時期的政策果效,並隨時審時度勢,作出適當調整,從中奠定中國與香港的主從角色。在香港殖民地時期,「中國因素」從來都是本地政策極為重視的對象,回歸以後中國作為主權國,「國安法」的訂立更是國家對地方的堅實保障,由此容許在領土完整的前提下,發揮豐富的民主演繹。例如本地對立法會以及地方議會的議事尊重,可媲美全球任何民主地區的議會,撇除部分議員濫用議事程序「拉布」以外,香港市民大眾仍深信議會肩負着重要的社區任務,大至財委會的撥款,小至日常民生的措施,都通過議會的審議程序予以實現。最近立法會內會主席選出,沙中線工程超支重獲撥款,海洋公園恢復經營運作。種種措置,反映立法會恢復正常議事,可以重新關注各種民生事項,正是放下政治分歧的第一步。

隨着新冠疫情在海內外肆虐,嚴重打擊本地經濟及就業,議會上非政治的重建討論,往往比民主抗爭口號來得更為迫切。翻查百年香港政治,民眾與政府的角力鮮有源自對公共政策的不滿。戰前的省港大罷工、海員大罷工,戰後的天星小輪事件、六七暴亂,更多是由中國民族感情發動,投射於不公的殖民地待遇所致。而且,每當社會遇上天災人禍,不幸事情降臨在弱勢貧窮之人身上,華人社會基於國族的認同,強而有力的民族關懷便彰顯於各類慈善事業上,所以才誕生了東華醫院、保良局、樂善堂。倘若我們仍相信民族血濃於水的倫理守望價值,是次疫病也只會令港人更珍視團結精神,重尋超階層的社會關懷方式。林鄭政府在前段處理《逃犯條例》中儘管未如人意,但面對疫情仍是盡了最大的努力,及時建立嚴密的防控機制,在各行各業中適切地推出保就業計劃,又直接派發萬元現金予18歲以上市民。這種與民同行的管治表現,相信要比政府各樣公眾宣傳更能打動人心。市民期盼的是疫後經濟的恢復,中國政府若能適時推出政策配合,民間反動情緒便可大大降温。香港所以安定繁榮,蓋在於經濟重於政治的生活習慣,而早日通關,將會是大多數市民最希望看到的政策公布。

完善一國兩制,唯有依靠中港共議的策略。(Wikimedia Commons)

冷靜看待西方制裁干預 要明白香港在棋局上的位置

中美角色令香港形勢變得更形複雜,自暴亂以來,外國勢力便以不同方式介入香港問題的討論。基於國家主權,他國從來便沒有干預本國事務的權力,英美就香港問題發聲,初期亦只傾向以國際道義和人權口號為精神支援,無容置喙中國在香港的主權地位。故此,欲徹底上演外部勢力介入,兩國便不得不傾盡全力,把干預香港的國家行為合理化。觀近期特朗普以中美貿易與香港人權問題綑綁,英國又祭出「居英權」以監察《中英聯合聲明》成效,便是一種為介入香港而尋求口實的強烈意圖。外國力量又裏應外合,聯絡香港內部各種團體,以增強社會輿論壓力。事實上,協助策動香港示威暴動的背後,經常找到美國國家民主基金會的資助痕跡,中央情報局人員在暴亂中充當指揮的身影也逐漸浮現。其活動目的,常被評為把若干民主運動作為顛覆工具,從外國策劃經驗植入香港本土發酵,形成不可逆轉的風土行為。從2014年的佔中運動到2019年的反修例風波,香港由零星的民主示威,演變至大面積的社會秩序破壞,按外力設計的路線圖推進之說甚囂塵上。儘管暴亂人士搖動英美旗幟,渴望兩國直接介入,然而觀西方反制行動卻是「雷聲大,雨點小」。美國聲言消取香港特殊關税區地位,損失的只會是本國數以千億港元計的外貿順差 ; 英國重推的居英權,只計及30萬的護照合格申請人,根本只為一次精挑細選的優才計劃而已。

外國勢力介入,到底真心為了香港,抑或為了增加本國利益的談判籌碼呢?從反制內容與實施時間判斷,答案很快會水落石出。中國明顯看到這些大國在棋盤上的布局,充分衡量香港在夾縫中的危險處境,了解到錯綜的外交形勢並非港府能力所能解決,最後才決定設立「港區國安法」。在中美角力中,「一國」是穩定「兩制」實施的根本基石。建議的「國安法」,主要針對危害國家的幾類行徑,包括顛覆、叛亂、恐怖主義和外國勢力勾結。中國沒有否定各國情報機構在港活躍的事實,也深刻看到叛國與出賣國防機密的可能行為。然而,只要在現階段確保境外勢力和境內團體絕緣,不涉外國武力輸入而形成實質的恐懼威脅,皆可循專案方式依法處理國家安全問題,盡量達至精準的打擊,尋求社會震盪的最低程度。從上世紀30年代開始,國共在香港業已展開積極的政治宣傳,日本推動侵略亞洲的「大陸政策」,也紛紛在華南收集情報,香港頓成各方勢力盤據的熱點。二戰後的冷戰格局,本地又因殖民地政治的蔭庇,持續成為不言而喻的情報集中地。香港人處身其中,必須明白走過來的滄桑歲月,明白到「一國兩制」及《基本法》下民主自由空間得來不易。唯各國必須遵守「港區國安法」規定下的紅線,港人更要慎防被外國勢力牽引,陷於挑戰國家安全而不自知的地步。

立法充分考慮與本地法律相銜接 不損害獨立的司法權與終審權

國安理念如此,實行之時尤須注意與本地法律銜接的技術問題,以免出現管轄權限的爭拗。香港百年的司法機構根基穩固,與行政、立法機構組成本地重要的管治支柱。新建的「港區國安法」要做到疏而不漏,涉及處理案件經驗的逐步累積,在重大挑戰國安的案例上,對象正確、程序正確、量刑正確,是三大先決條件。不少人質疑「國安法」實施起來,將與行之有效的《基本法》格格不入,擔心國家法律凌駕於本地法院及終審法院法官判決,使法官制度淪為執行國家指令的橡皮圖章。上述的擔憂,其實是不明白兩套層次、性質各異的機關運作,中央充分思考地緣風險,將設立「駐港國安公署」專門處理國家安全的案件。也就是說,它可能是繼中聯辦、解放軍駐港部隊、外交部駐港特派員公署後,第四個中央駐港機關。其主要職責包括:分析研判香港特別行政區維護國家安全形勢,就維護國家安全重大戰略和重要政策提出意見和建議;監督、指導、協調、支持香港特別行政區履行維護國家安全的職責;收集分析國家安全情報資訊等。 在此基礎上,香港需設立「維護國家安全委員會」互相配合,「國安委」並由行政長官擔任主席,成員包括政務司司長、財政司司長、律政司司長、保安局局長、警務處處長、警務處維護國家安全部門負責人、入境事務處處長、海關關長和行政長官辦公室主任等。以上的建置,是香港回歸以來的政治新格局,它既參考了殖民地政治部的類似操作,也照顧了「一國兩制」下的司法現實。

一般的民事、刑事訴訟,由於不涉國家安全層面,故此仍由法官及大法官在各級法庭中如常運作。由裁判法院、區域法院的層級,可上訴至高等法院、終審法院等司法機關。至於處理與國家安全相關案件的法官,兩會通過的「香港國安法」草案規定相關案件的刑事訴訟程序,會由行政長官從裁判官、區域法院法官、高等法院原訟法庭法官、上訴法庭法官以及終審法院法官中另外指定若干名法官負責處理。其好處為無形中建立了一道防火牆,不會對原來的司院制度產生根本干擾。由檢控至定罪,律政司、特首委任的特别法官、國安公署顧問,成為緊密的工作伙伴,配合成熟的量刑監督,可減少各種不必要的國安爭議。香港的司法制度中,一日未經判決即一日假設被告無罪的精神,及至判處以後仍能上訴至終審法院,的確保障了整個法律官司進程的公正性。在港引入「國安法」,其旨並非在挑戰此類法律的程序,而是為本港既有法律外,加固較少討論的觸犯國安行為,屬於補充的良法。我們對中國司法制度的柔靱性應當具備信心,它與十九世紀下半葉的香港同步發展,以靈活的法制應付過複雜多變的政治形勢。例如在漫長的不平等條約簽訂中,中國曾予各國領事於租界內行使司法裁判,同時容許他們與本地官員共同「會審」,以洋法折充中國法律進行斷案。從法制兼融的角度而言,英國的習慣法與中國成文法壁壘分明,然而絕非無共同討論對話的空間,彼此在文本上尊重理解,以收窄司法執行上的分歧,凡此都是近代中國史給我們的一個重要訊息。

 

立法給了市民希望 社會重回正軌

香港是中西薈萃,充滿多元文化的地方,在此地生活的大多數人口,是與中國血脈相連的中華民族子弟,時刻關注國家統一的前途。經歷政治的震盪,大部分香港市民渴望社會能重回正軌。撥亂反正的意思,固不必理解為國家強行在香港立法,並視「港區國安法」為「大石砸死蟹」的惡法,破壞國家艱苦經營,行之30年的一國兩制。香港歷史告訴我們,在許多大轉折的時代,香港是最早意識到需要自我改革、提速優化的商業城市。正因商業動機是吸引各種外來參與建設的主要元素,所以政府在許多政策上都處於相對寬鬆放任的位置。新世紀中美角力下,香港重新進入國際的眼簾,一種消極的對外呼籲曾充斥於反對黨的媒體上,肆意進行攬炒式的形象自毁。筆者從來不相信香港政府已到了無藥可救的腐敗階段,香港政治在實現雙普選的訴求以外,仍具備龐大的討論空間,既容許「國安法」、《基本法》並行不悖,也可讓擁有各種政治想法的持份者互相參詳。香港精英組合多元,在本地政治光譜中,不應陷於單純是建制與反對派的兩分化。在暴亂中香港人吸收了寶貴的教訓,抗爭對壘只會造成內耗雙輸,唯有出於政府的真誠反省,以及民間修補撕裂的廣泛意願,香港才能重拾昔日的發展動力。

「公民社會」理論中不可忽略的元素,即中層知識專業分子既努力維持社會討論空間,免受中央過度的干預,唯同時在感知上,他們是愛護國家的一群,願意以自身作為國家與社會的溝通橋樑,打通上情下達的渠道。隨着「港區國安法」一錘定音,反對派必須重新考量爭取民主的方式。任何在「國安法」以外鑽空子、擦波邊、找灰色地帶,只會帶來中央更大的疑惑,加緊對香港主權的管轄。更積極的方法,應在調整不設實際的團體綱領,某些如結束共產黨一黨專政、公投自決香港前途,或暗示港獨的唱議已明顯與「國安法」相抵,容易堕入檢控的範圍,宜有目標修整的自省。香港政府政策從來在平伏社會不穩後開放一扇窗,有時叫「行政吸納政治」,目的就是吸納社會反對的能量,將之轉化為政府可用的人才資源。泛民以前的核心成員,不少成為今日政府重要的指導官員,也有進入政府轄下的諮詢委員會出謀獻策,其實都延續了香港歷史的管治轉統。政治信念在香港社會運動中並非一成不變之物,認真看待本地實際需求,深入認識中華民族歷史,不純粹為反對而反對,樂意加入政府建制內改革,這些都是中國國家和香港社會長期互動的寶貴體驗,也是筆者為文欲表達一二之處。

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