「國安法」在港訂立之議塵埃落定,往後國權與民主何去何從,宜有較宏觀的理解。觀香港歷史發展的軌跡,中西文化的匯萃、積極務實的官僚體制、黏合力極強的華人社群,以至在歷次危機中迅速的復原能力,曾經譜寫了成功的香港故事。這故事將延續下去,還是失去原來的光環,是我們歷史學者尤為關心的課題,本文謹圍繞以下五個方面加以討論:
國家安全根底愈牢 一國兩制空間愈大
任何合法政權國家,基於政治穩定的考慮,皆有不同內容的國家安全法,或鬆或密,皆旨於防止國家一旦遭受動亂,陷於政權瓦解的危機。因此,顛覆國家、分裂國土、策劃叛亂、恐怖活動、本土獨立,於撼動一國安全的前提下,往往帶着互為關聯的屬性,考慮法例實施對象和情節時,務求在各種涵蓋的可能中找到最大的適用性,以免在止暴制亂中產生不必要的執法漏洞。然而,預防之法不一定解讀為必然實施之法,當中存在彈性的處理,可因應個別的國安案例,行使中央的剩餘權力。熟悉法學的專家,大多認同「港區國安法」較諸23條立法寬鬆,反映中央處理香港問題的克制態度。香港經歷整年的街頭暴亂,縱火、搶劫、傷人、私藏軍火不斷升級,警隊盡最大努力,仍未能結束暴力衝突,由國家啟動「國安法」立法程序,屬於合法合情合理的回應。《基本法》明言香港是中國不可分割的部分,《中華人民共和國憲法》在主權管轄地區維護國家安全,都賦予相當明晰的條文,並無爭議的餘地。反對派批評不讓港區自行立法,而直接在港設立國安機構,是破壞了一國兩制中香港高度自治的精神。筆者不禁要問,造成今天如斯局面,難道不是反對派長期自絕於「23條」自行立法,同時縱容反修例運動升級至極端暴力的結果嗎?攪局者在這場政治博弈中作繭自縛,以破壞香港的「攬炒」方式作為討價還價的手段,以去中國主權的獨立口號為民主幌子,凡此均有違香港過往的政治發展經驗,注定以失敗告终。
一切運動抗爭,均應從平情出發,客觀估算行動帶來的社會衝擊,以及主權國所能容忍的程度,適時定立退場的機制。反對派既明顯高估了國外支援和社會動員的力度,也低估了中央止暴制亂及大眾渴求恢復秩序的意願,殆至嚴重政治誤判。中央自宣布成立「國安法」,社會出奇地平靜安穩,除少數已告收斂的野貓式示威之外,未見任何大型的暴力反撲。此外,反對發起所謂「罷工罷課公投」,企圖阻撓「香港國安法」在港實施,延至6月20日的「主票站」僅有零星市民到場,罷課實體票未達5000門檻,而罷工投票亦遠低於6萬票的門檻,結果未能啟動行動。由此顯示,民意對「國安法」趨於接受,普遍認為在非常時期立非常之法,有助社會長期穩定,即使中央立法干預帶來短暫的心理疑慮,仍因「國安法」得以落實,產生社會癒合的預期。在中國主權的鮮明表態下,任何顛覆分裂國家的個人及組織行為,或者外國勢力的勾結,均牴觸了此法的政治紅線,必須加以自我制約。與此同時,香港在高度自治下,集會、言論、出版的自由仍受到法律保障,在國權與民權互相尊重下得以重啟新關係,不能不說是重回「一國兩制」軌道的良方。在「港區國安法」傘下,民眾財產、生命安全得以保障,更願意積極在港投資,而地緣政治逐步安穩,也有利兩地持續大型基建合作,惠港政策陸續放心出台,情況就如澳門立法以後的穩健局面,成為互供參照的雙城典範。
立法工作依民主進行 回應本港社會關切議題
香港為法治之都,一切民事、刑事訴訟的建立是兩個世紀以來不斷沉澱的偉大成就,並非任何短暫的人為破壞,可以改變其發展軌道的。故此,香港經歷重重挫折以後,仍以不斷修正的方式運行,在「一國兩制」的構思中,法律的完善化便是一個必然經過的磨合過程。過去諸如「雙非問題」、「引渡逃犯」,以至於近期的「國家安全法」,每種制度均存在深刻的雙邊思考關係,其政策利弊均由兩地達至某程度的共識,才會成熟施行。中港共議策略的特色,在於突顯某時期的政策果效,並隨時審時度勢,作出適當調整,從中奠定中國與香港的主從角色。在香港殖民地時期,「中國因素」從來都是本地政策極為重視的對象,回歸以後中國作為主權國,「國安法」的訂立更是國家對地方的堅實保障,由此容許在領土完整的前提下,發揮豐富的民主演繹。例如本地對立法會以及地方議會的議事尊重,可媲美全球任何民主地區的議會,撇除部分議員濫用議事程序「拉布」以外,香港市民大眾仍深信議會肩負着重要的社區任務,大至財委會的撥款,小至日常民生的措施,都通過議會的審議程序予以實現。最近立法會內會主席選出,沙中線工程超支重獲撥款,海洋公園恢復經營運作。種種措置,反映立法會恢復正常議事,可以重新關注各種民生事項,正是放下政治分歧的第一步。
隨着新冠疫情在海內外肆虐,嚴重打擊本地經濟及就業,議會上非政治的重建討論,往往比民主抗爭口號來得更為迫切。翻查百年香港政治,民眾與政府的角力鮮有源自對公共政策的不滿。戰前的省港大罷工、海員大罷工,戰後的天星小輪事件、六七暴亂,更多是由中國民族感情發動,投射於不公的殖民地待遇所致。而且,每當社會遇上天災人禍,不幸事情降臨在弱勢貧窮之人身上,華人社會基於國族的認同,強而有力的民族關懷便彰顯於各類慈善事業上,所以才誕生了東華醫院、保良局、樂善堂。倘若我們仍相信民族血濃於水的倫理守望價值,是次疫病也只會令港人更珍視團結精神,重尋超階層的社會關懷方式。林鄭政府在前段處理《逃犯條例》中儘管未如人意,但面對疫情仍是盡了最大的努力,及時建立嚴密的防控機制,在各行各業中適切地推出保就業計劃,又直接派發萬元現金予18歲以上市民。這種與民同行的管治表現,相信要比政府各樣公眾宣傳更能打動人心。市民期盼的是疫後經濟的恢復,中國政府若能適時推出政策配合,民間反動情緒便可大大降温。香港所以安定繁榮,蓋在於經濟重於政治的生活習慣,而早日通關,將會是大多數市民最希望看到的政策公布。
冷靜看待西方制裁干預 要明白香港在棋局上的位置
中美角色令香港形勢變得更形複雜,自暴亂以來,外國勢力便以不同方式介入香港問題的討論。基於國家主權,他國從來便沒有干預本國事務的權力,英美就香港問題發聲,初期亦只傾向以國際道義和人權口號為精神支援,無容置喙中國在香港的主權地位。故此,欲徹底上演外部勢力介入,兩國便不得不傾盡全力,把干預香港的國家行為合理化。觀近期特朗普以中美貿易與香港人權問題綑綁,英國又祭出「居英權」以監察《中英聯合聲明》成效,便是一種為介入香港而尋求口實的強烈意圖。外國力量又裏應外合,聯絡香港內部各種團體,以增強社會輿論壓力。事實上,協助策動香港示威暴動的背後,經常找到美國國家民主基金會的資助痕跡,中央情報局人員在暴亂中充當指揮的身影也逐漸浮現。其活動目的,常被評為把若干民主運動作為顛覆工具,從外國策劃經驗植入香港本土發酵,形成不可逆轉的風土行為。從2014年的佔中運動到2019年的反修例風波,香港由零星的民主示威,演變至大面積的社會秩序破壞,按外力設計的路線圖推進之說甚囂塵上。儘管暴亂人士搖動英美旗幟,渴望兩國直接介入,然而觀西方反制行動卻是「雷聲大,雨點小」。美國聲言消取香港特殊關税區地位,損失的只會是本國數以千億港元計的外貿順差 ; 英國重推的居英權,只計及30萬的護照合格申請人,根本只為一次精挑細選的優才計劃而已。
外國勢力介入,到底真心為了香港,抑或為了增加本國利益的談判籌碼呢?從反制內容與實施時間判斷,答案很快會水落石出。中國明顯看到這些大國在棋盤上的布局,充分衡量香港在夾縫中的危險處境,了解到錯綜的外交形勢並非港府能力所能解決,最後才決定設立「港區國安法」。在中美角力中,「一國」是穩定「兩制」實施的根本基石。建議的「國安法」,主要針對危害國家的幾類行徑,包括顛覆、叛亂、恐怖主義和外國勢力勾結。中國沒有否定各國情報機構在港活躍的事實,也深刻看到叛國與出賣國防機密的可能行為。然而,只要在現階段確保境外勢力和境內團體絕緣,不涉外國武力輸入而形成實質的恐懼威脅,皆可循專案方式依法處理國家安全問題,盡量達至精準的打擊,尋求社會震盪的最低程度。從上世紀30年代開始,國共在香港業已展開積極的政治宣傳,日本推動侵略亞洲的「大陸政策」,也紛紛在華南收集情報,香港頓成各方勢力盤據的熱點。二戰後的冷戰格局,本地又因殖民地政治的蔭庇,持續成為不言而喻的情報集中地。香港人處身其中,必須明白走過來的滄桑歲月,明白到「一國兩制」及《基本法》下民主自由空間得來不易。唯各國必須遵守「港區國安法」規定下的紅線,港人更要慎防被外國勢力牽引,陷於挑戰國家安全而不自知的地步。
立法充分考慮與本地法律相銜接 不損害獨立的司法權與終審權
國安理念如此,實行之時尤須注意與本地法律銜接的技術問題,以免出現管轄權限的爭拗。香港百年的司法機構根基穩固,與行政、立法機構組成本地重要的管治支柱。新建的「港區國安法」要做到疏而不漏,涉及處理案件經驗的逐步累積,在重大挑戰國安的案例上,對象正確、程序正確、量刑正確,是三大先決條件。不少人質疑「國安法」實施起來,將與行之有效的《基本法》格格不入,擔心國家法律凌駕於本地法院及終審法院法官判決,使法官制度淪為執行國家指令的橡皮圖章。上述的擔憂,其實是不明白兩套層次、性質各異的機關運作,中央充分思考地緣風險,將設立「駐港國安公署」專門處理國家安全的案件。也就是說,它可能是繼中聯辦、解放軍駐港部隊、外交部駐港特派員公署後,第四個中央駐港機關。其主要職責包括:分析研判香港特別行政區維護國家安全形勢,就維護國家安全重大戰略和重要政策提出意見和建議;監督、指導、協調、支持香港特別行政區履行維護國家安全的職責;收集分析國家安全情報資訊等。 在此基礎上,香港需設立「維護國家安全委員會」互相配合,「國安委」並由行政長官擔任主席,成員包括政務司司長、財政司司長、律政司司長、保安局局長、警務處處長、警務處維護國家安全部門負責人、入境事務處處長、海關關長和行政長官辦公室主任等。以上的建置,是香港回歸以來的政治新格局,它既參考了殖民地政治部的類似操作,也照顧了「一國兩制」下的司法現實。
一般的民事、刑事訴訟,由於不涉國家安全層面,故此仍由法官及大法官在各級法庭中如常運作。由裁判法院、區域法院的層級,可上訴至高等法院、終審法院等司法機關。至於處理與國家安全相關案件的法官,兩會通過的「香港國安法」草案規定相關案件的刑事訴訟程序,會由行政長官從裁判官、區域法院法官、高等法院原訟法庭法官、上訴法庭法官以及終審法院法官中另外指定若干名法官負責處理。其好處為無形中建立了一道防火牆,不會對原來的司院制度產生根本干擾。由檢控至定罪,律政司、特首委任的特别法官、國安公署顧問,成為緊密的工作伙伴,配合成熟的量刑監督,可減少各種不必要的國安爭議。香港的司法制度中,一日未經判決即一日假設被告無罪的精神,及至判處以後仍能上訴至終審法院,的確保障了整個法律官司進程的公正性。在港引入「國安法」,其旨並非在挑戰此類法律的程序,而是為本港既有法律外,加固較少討論的觸犯國安行為,屬於補充的良法。我們對中國司法制度的柔靱性應當具備信心,它與十九世紀下半葉的香港同步發展,以靈活的法制應付過複雜多變的政治形勢。例如在漫長的不平等條約簽訂中,中國曾予各國領事於租界內行使司法裁判,同時容許他們與本地官員共同「會審」,以洋法折充中國法律進行斷案。從法制兼融的角度而言,英國的習慣法與中國成文法壁壘分明,然而絕非無共同討論對話的空間,彼此在文本上尊重理解,以收窄司法執行上的分歧,凡此都是近代中國史給我們的一個重要訊息。
立法給了市民希望 社會重回正軌
香港是中西薈萃,充滿多元文化的地方,在此地生活的大多數人口,是與中國血脈相連的中華民族子弟,時刻關注國家統一的前途。經歷政治的震盪,大部分香港市民渴望社會能重回正軌。撥亂反正的意思,固不必理解為國家強行在香港立法,並視「港區國安法」為「大石砸死蟹」的惡法,破壞國家艱苦經營,行之30年的一國兩制。香港歷史告訴我們,在許多大轉折的時代,香港是最早意識到需要自我改革、提速優化的商業城市。正因商業動機是吸引各種外來參與建設的主要元素,所以政府在許多政策上都處於相對寬鬆放任的位置。新世紀中美角力下,香港重新進入國際的眼簾,一種消極的對外呼籲曾充斥於反對黨的媒體上,肆意進行攬炒式的形象自毁。筆者從來不相信香港政府已到了無藥可救的腐敗階段,香港政治在實現雙普選的訴求以外,仍具備龐大的討論空間,既容許「國安法」、《基本法》並行不悖,也可讓擁有各種政治想法的持份者互相參詳。香港精英組合多元,在本地政治光譜中,不應陷於單純是建制與反對派的兩分化。在暴亂中香港人吸收了寶貴的教訓,抗爭對壘只會造成內耗雙輸,唯有出於政府的真誠反省,以及民間修補撕裂的廣泛意願,香港才能重拾昔日的發展動力。
「公民社會」理論中不可忽略的元素,即中層知識專業分子既努力維持社會討論空間,免受中央過度的干預,唯同時在感知上,他們是愛護國家的一群,願意以自身作為國家與社會的溝通橋樑,打通上情下達的渠道。隨着「港區國安法」一錘定音,反對派必須重新考量爭取民主的方式。任何在「國安法」以外鑽空子、擦波邊、找灰色地帶,只會帶來中央更大的疑惑,加緊對香港主權的管轄。更積極的方法,應在調整不設實際的團體綱領,某些如結束共產黨一黨專政、公投自決香港前途,或暗示港獨的唱議已明顯與「國安法」相抵,容易堕入檢控的範圍,宜有目標修整的自省。香港政府政策從來在平伏社會不穩後開放一扇窗,有時叫「行政吸納政治」,目的就是吸納社會反對的能量,將之轉化為政府可用的人才資源。泛民以前的核心成員,不少成為今日政府重要的指導官員,也有進入政府轄下的諮詢委員會出謀獻策,其實都延續了香港歷史的管治轉統。政治信念在香港社會運動中並非一成不變之物,認真看待本地實際需求,深入認識中華民族歷史,不純粹為反對而反對,樂意加入政府建制內改革,這些都是中國國家和香港社會長期互動的寶貴體驗,也是筆者為文欲表達一二之處。