財政預算案的突破思維|羅祥國

今年的《財政預算案》大幅削減「派錢」及惠民政策，社會迴響不算大，由於財政盈餘已大下降，市民都心中有數；但今次有兩項政策上的重大突破，是值得肯定和關注的。

電子消費劵──「派錢」政策的重大進步

財政司在去年的《財政預算案》中，人人派一萬元，包括已移民的香港永久居民（但不包括本地的新移民）；在今次財政預算的諮詢過程中，各政黨都繼續提出派錢方案，由10000元至高達25000元不等。今年財政司宣布向每名合資格的18歲或以上香港永久居民及新來港人士，分期發放5000元的電子消費券，鼓勵及帶動本港消費（筆者在這裏不再介紹該計劃的詳情）。

派錢的政治經濟學比較簡單，主要是政府在面對短暫性經濟衰退下，透過全民派錢鼓勵本地消費，並紓緩市民的經濟壓力。其實際效應涉及多方面複雜因素。最主要當然是派出去的錢，有多少用作即時消費，而透過乘數效應擴大推動各項經濟活動，以保障更多的就業職位。以往純派錢的方案，錢都可以用於海外旅遊、購買進口耐用品、甚至作股票投資，這在在都會削弱短期刺激本地經濟和促進中小企提供就業的效果。

電子消費劵是派錢政策的一重大修訂和進步，一方面是避免浪費有限資源，派錢給那些已長期移民的香港永久居民，另一方面是兼顧新移民的利益。據悉政府會聯同出入境部門，以確認申請者是否是長期留港的永久居民，這當然涉及很複雜的技術性問題，一些不能即時解決，但這是制訂嚴謹、精準政策的必須過程。香港貧富懸殊非常嚴重，任何財政政策必須具扶貧的效果，達至更公平分配的原則，不能再雪上加霜。

電子消費劵涉及很多技術性的安排，政府必須參考其他政府的相關經驗。遠的不說，鄰近的澳門特區政府在去年己派發電子消費卡，以下經驗是值得香港特區政府参考的：

電子消費卡發放給所有永久及非永久居民，也包括所有18歲以下人士；
金額直接注入由政府發行的電子消費卡；
中小企的電子支付系統由政府承擔和協助安裝；
分兩期共派澳幣8000元，第一期澳幣3000元，消費期由2020年5月1日至7月31日。第二期澳幣5000元，消費期由2020年8月1日至12月31日；
每天消費上限為300元；
電子消費不可用於繳付公用事業提供的水、電、煤等費用，也不可到油站入油；和
如不當使用電子消費卡，有刑事罰則。

澳門特區政府派發8000元電子消費卡的政策，明顯聚焦中小企，計劃正式推行一個半月至6月15日，政府很快就公布有關數據作監察政策成效的參考：資料包括63%的受惠企業集中在當地中小企，70%為零售，24%為餐飲。

電子消費券只能用於本港消費，可促進更多中小企採用電子支付系統，是香港應用金融科技的一大進步，並續步可與國內龐大的電子支付系統接軌。最初提出電子消費劵時，有不少批評，近日批評已較少。但政府不能掉以輕心，必須小心處理各技術細節。

失業貸款擔保計劃──失業援助政策的次優選擇

勞福局局長多次否定設立失業援助制度（就算是臨時的），筆者是可以理解的：政治現實是很重要的因素。第六屆政府任期只剩下一年多，如果林鄭在政綱內承諾的取消強積金對沖機制，都不知在這任內可否兌現，她又何來能力和時間，成功推行一個全面的失業援助制度？何況這將涉及更大的商界利益和阻力，亦涉及設計一個合理的資產審查機制。

政府今年推出為失業人士百分百擔保個人特惠貸款計劃，已反映政府進一步承認對失業者的責任，是政府勞工政策的重大突破。這計劃是一個較有彈性的方案，調較的空間較大。如有需要可延長，也可增加貸款金額，其他要素亦可作更改。計劃的負面效應不大，估計很少失業者會因為這免息貸款優惠，而選擇延遲尋找工作。而對較高收入者，估計他們不少並不需要作出申請；他們一方面有更充裕的資產和儲蓄，亦更具私人借貸能力。

政府為參與的金融機構提供百分百的信貸擔保，似乎短期內並不需要作出任何支出，正式的壞帳更要到多年後才會出現。如果未來經濟恢復正常，估計壞帳比例是可控和財政上可承擔的。務實來看，這計劃如果成功，很可能是會長期保留的。

但重要的是，香港長期缺乏一個失業保障制度，無論在平常或特殊情況下失業率惡化，低收入人士的生計短期內就會面對嚴重困難，這亦會產生巨大的社會政治壓力。香港作為先進的資本主義經濟體系，缺乏一個相配的失業援助制度作為社會最後的安全網，這是回歸後各屆政府的嚴重缺失。

當一個社會在經歷戰爭或經濟大衰退時，就會考驗在制度上的能耐（resilience）和脆弱點，這亦會啟發執政者思考如何改變政府功能。今次疫情已迫使全球各政府，從新考慮其與人民的「社會契約」，特別是面對突然而來的經濟社會衝擊時，應如何把風險在個人、僱主和政府間合理和有效的分配？香港政府長期奉行小修小補的策略，似乎已完成其歷史任務。

政府在2020-21年推出非常複雜的保就業措施，雖然其成效受到各方批評，但已經是政府勞工政策的重大突破。這些具有實驗性質的財政和勞工政策，政府必須事前訂立詳細的政策成效評估計劃。不然，又會白白浪費了這些以百億計的寶貴學習和積累經驗的機會，未來制定相關政策時，每次都是從零新開始，在政策上實不容易有所改進。

羅祥國

香港中文大學亞太所名譽髙級研究員、經濟政策研究計劃聯席主任及航空政策研究中心髙級顧問 ; 曾任職經綸國際研究所、香港政府高級經濟主任、滙豐銀行策劃部、信孚證券區域研究總監、香港政策研究所研究總監及首席經濟師及浸會大學經濟系副講師。另外亦多年擔任公職，包括中國人民政治協商會議全國委員（1994-2013）、香港立法會議員（1995-1998）及區議員（1994-2007）。羅博士在香港中文大學經濟系畢業，並於美國加洲大學洛杉磯分校（UCLA）獲經濟學博士學位。主要著作有《「一帶一路」下香港參與亞洲基建的挑戰》、《香港新產業政策的理論與實踐》等。

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